一、劳动者社会保险权的现状
（一）劳动者对《社会保险法》的了解程度
调研数据显示，在接受调研的劳动者中，占80%左右的劳动者对于社会保险法的问题是了解的，其中约23%的受访劳动者对社会保险法是非常了解的。但不能忽视还有13%左右的受访劳动者对于社会保险法是一点都不了解或者从没听说过。对于外来务工人员占比重较大的广东省珠三角地区来说，这是一个不小的数字，到底是什么原因导致这样呢？社保信息制度不完善还是法律宣传不到位呢？值得深思。从调研数据看，对于社会保险的基本种类，约80%的受访劳动者是知道有不同类别社会保险项目，但还存在一些问题，如劳动者偏重于养老保险、工伤保险和医疗保险的认识，而欠缺有关生育保险和失业保险的认识。
（二）用人单位履行社会保险费缴纳义务的情况
过去的社会保险立法滞后以及立法层次偏低，尤其是在参加社会保险和依法按时足额缴纳社会保险费的法律责任的设定方面疲软，使实施社会保险制度的强制力度不足，在调查问卷中反映出以下四个方面的问题：一、相当部分应该参加社会保险的用人单位不参保。调查结果显示参加社会保险的仅占总数的47%，没有按照规定参加社会保险的占53%。没有依法替劳动者参保的单位以中小型企业居多。二、用人单位不如实申报缴费基数和职工人数。部分企业，采取少报工资基数、少报职工人数，达到少缴社会保险费之目的。此类现象在各地已经引发大量的社会保险权争议，为将来的这部分人群的社会保障权实现带来隐患。三、用人单位不足额缴费。一些经营正常，有能力缴费的单位，寻找种种理由和借口，规避按时足额缴纳社会保险费义务，造成长期拖欠的现象。四、用人单位故意间断缴费。部分企业有意识中断社会保险费的缴纳，对相当一部分自由职业人员和在职业介绍中心、人才中心的存档人员，自认为其缴费年限已经达到按月领取退休金条件，不再缴费。
（三）社会保险权争议的处理现状
一、调查数据显示，劳动者在遭遇单位未办理或者未按时足额缴纳社会保险费时，22.4%的劳动者选择要求单位为自己办理，单位实在不办理就算了；有34.7%的劳动者表示要求单位为自己办理，单位不办理就去有关部门投诉；41.1%的劳动者表示要申请劳动仲裁，提起诉讼。其他的表示不知道怎么处理。以上数据表明，劳动者的维权意识相较以前已得到很大的提高，但劳动者维权受阻也是现实的困境，例如申请仲裁和民事诉讼的路径就存在各种分歧。这必定会弱化法律的强制性和权威性。二、劳动者认为我国目前社会保险救济途径有很多不足，不少劳动者认为社保部门办事效率低下。其中，认为投诉无法及时得到处理的占受调查劳动者总数的49.7%；认为劳动仲裁委、法院不会受理社保案件的占26.9%；另外认为劳动争议仲裁部门、法院不能依法裁判的占24.2%。50.8%的劳动者深深体会到救济途径太少而无法维权，导致劳动者的权利遭到损害。劳动者希望我国加快完善社会保险制度的具体技术规则，从规范上明确责任与后果，为劳动者提供更畅通的途径维护自身权益。
（四）社会保险转移接续的问题
珠三角地区劳动者来自全国各地，劳动者的来源较复杂，而且相对其他地方来说，珠三角地区劳动者流动的频率也相对较大，所以需要转移接续社会保险关系的劳动者数量较多，《社会保险法》虽在法律层面上给予了转移接续的保障，但是在调研的过程，劳动者对社会保险接续难的问题反映相当大。1．部分外来劳动者对社会保险关系转移问题不了解《社会保险法》的颁行，标志着我国社会保障法律制度的进一步完善，人们对社会保险的重视程度也在加强。像广东省珠三角地区外来人口占大部分的城市，常伴随着大量的人口流动。人口的流动，将发生社会保险跨地区转移的问题。根据《社会保险法》的规定，个人跨地区就业的，其基本养老保险、基本医疗保险和失业保险均可随本人转移，缴费年限累计计算。可见，我国社会保险关系的转移接续有了法律层面上的保障。但是，现实中社会保险接续转移的具体规则畅通了吗？劳动者对我国社会保险跨地区转移接续的问题又了解多少？是否真正确知具体的转移接续手续呢？为了解这些问题，调研显示，在珠三角地区59%的劳动者认为自己从一个地方转到另一个地方就业时，自己的社会保险应该可以转移，但对于具体的实践操作手续却不清楚。2．社会保险关系转移的一系列障碍超过一半的劳动者认为，社会保险基金区域统筹与农民工跨省区流动间是存在矛盾的，并且认为当前不同地区的社会保险制度无法实现有效的对接，这两个是最突出的问题。除此以外，认为“信息服务及管理软硬平台不到位”也占到了接近一半的比例，以及认为社保基金压力促使一些地方设置社会保险关系转移障碍也是一个不容忽视的问题。有了法律的保障，还不够，我们真正要追求的是如何能让劳动者实现社会保险关系的完全、真正转移。提高统筹层次，加快制定全国性的社会保险转移接续的技术规则，推进各地方社会保险接续转移的衔接，非常紧迫，不然就又要耽搁不少人的社会保险权利的落实。
（五）劳务派遣工的社会保险问题
在调研的过程中，我们发现劳务派遣在当前的用工模式中是相当普遍的。在与珠三角几大企业的访谈中，我们了解到广州地区的某丽电子厂劳务工占该公司员工的25%–30%，某尼电子公司正式员工仅为20%，而劳务工则占了80%。在东莞、佛山地区劳务派遣用工的情况也相当普遍。劳务工是一个庞大的队伍，抓好劳务工的社会保险问题，对于我国社会保险工作的开展意义重大。1．派遣地与用工地购买社保差异所引起的问题在广州以及东莞地区的座谈会中，均提到有关劳务派遣工的社会保险问题，由于派遣地和用工地缴纳社会保险的标准以及享受的待遇存在差异，以工伤保险索赔为例，因为珠三角地区在广东省来说经济相对发达，很多劳务派遣工是从清远、梅州或者韶关等相对不发达的地区派遣过来的。当劳务派遣工发生工伤时，经常会发生派遣地的标准明显低于用工地。但工伤保险事故的发生地通常在用工地，即珠三角地区。应当如何平衡派遣地和用工地的利益，从而更好地保障劳务派遣工的社会保险利益，这是需要我们关注的问题，否则就会制度性地制造社会保险权益不均衡。2．劳务派遣机构数量激增，社会保险覆盖率低引发的隐患当前，珠三角地区劳务派遣机构如雨后春笋，蓬勃发展。以东莞市为例，2008年以前，东莞的劳务派遣机构每月注册登记的只有3至5家。近年来，东莞市的劳务派遣机构每月新增10–20家，目前劳务派遣机构达到了836家（截止2011年11月笔者访谈中，东莞有关部门提供的数据）。劳务派遣公司除了来源于本地外，还有来自省内其他地方的派遣公司。在《劳动合同法》修正前，劳务派遣机构不需要到劳动部门进行行政许可申请，只需进行工商登记即可。对于劳务派遣具体的用工数据，劳动部门还不能准确获知具体的用工数据。劳务派遣机构增长快速，劳动部门对其的监督管理跟不上，劳务派遣单位以及用人单位为了获得更大的利益，往往损害劳务派遣员工的利益，劳务派遣员工的社会保险利益存在较大的隐患。3．存在劳务派遣同工不同酬不同保障的问题某些企业即使是同一岗位，因为身份的不同，用人单位为劳务派遣工和正式工缴纳的社会保险的标准是不同的，当然他们的工资待遇也是有所区别的，劳务派遣工的晋升往往受到很大的限制。2001年开始，我国国有企业就出现了劳务派遣工的现象，劳务派遣工通常享受不到与正式工同等的待遇，导致他们心理的不平衡，这对于他们的劳动积极性打击是很大的。更甚的是，用人单位使用劳务派遣工，更容易规避为劳动者购买社会保险的法律风险，推卸责任，从而损害了劳务派遣工的利益。这与我国《劳动合同法》第46条及其立法宗旨是相背的，与国际劳工立法和欧美劳工立法强调的同值同酬（包括工资、待遇和社会保障）的趋势相逆[6]。
二、社会保险权实现状况不理想的主要原因
（一）配套管理技术手段落后
社会保险管理体制不完善，管理手段落后。费率差别较大，统筹层次参差不齐；基金运营渠道单一，调拨、划转不顺畅；不同统筹地区待遇标准差别较大。社会保险业务量大，要求准确性、及时性，管理手段的落后直接造成工作效率低，工作质量不理想；以养老保险为例，我国还未实现养老保险的全国统筹，养老保险信息管理系统也尚未实现全国联网。各地养老保险信息化建设水平参差不齐，很多地方仍旧通过人工操作为职工办理转移手续。人工操作就会导致各地都有自己的养老保险政策和操作办法，各地在执行中使用不同的信息表格，流程也不尽相同，保值增值和办理效能千差万别。这在无形中为基本养老保险权的顺利实现设置了障碍，也影响了人们参保的积极性和对社会保险制度的信任。
（二）社会保险跨区域转移接续难
社会保险转移接续问题影响最大的即是外来流动人员（外来户籍劳动者），而珠三角地区拥有大量的外来人口，制约外来人口参加社会保险的重要原因之一在于社会保险关系的转移接续存在制度障碍。区域、户籍分割的社会保险制度严重阻碍了劳动力流动就业。《社会保险法》将转移接续问题初步上升为法律规范，规定了基本养老保险、基本医疗保险、失业保险关系的跨地区转移接续制度。社会保险关系的转移接续有两个前提，一是统一各地不同的社会保险制度，另一个重大问题则是提高保险基金的统筹层次问题。中国原有的社保体系设计之初，采取的是县级统筹的模式，后来逐步发展到地级市统筹。这种区域分割式的立法及低层次管理，造成我国各地养老保险基金尚未全部实现省级统筹，其他四项保险基金的统筹层次很多还处于县市一级或者地级市，有的甚至处于更低层次。据不完全统计，我国共有两千多个社保统筹区域，养老保险省级统筹的试点，也仅实现建立省内转移的调节基金，离真正的省级统筹相差甚远。统筹意味着在一定区域内征缴和支付的社保作为一个整体核算，不足部分由统筹区域的财政负责补贴。外来户籍人口社会保险的转移接续直接影响着输入地和输出地政府的财政责任大小。过去外来户籍人口流动就业或返乡生活，外来户籍人口带不走其已积累的社会保险利益，实际上造成了用外来户籍人口的钱为劳动力聚集地的城里人、本地人增加了福利基金，缓解了政府社会保障的财政负担，外来人口流入地政府也乐见其成，但这就为整个国家和社会的社会保障均衡化造成了麻烦。可以说，经济发达地区已经累积的这种既得利益是阻碍社会保险基金层次的提高和转移接续制度建立的巨大阻碍，应当从国家层面解决这些制度障碍和历史矛盾。
（三）相关主体的不同利益导向导致社会保险权难以实现
我国社会保险制度的相关利益主体主要有:政府（中央政府和地方政府）、企业、个人，他们并不就是“地道的规则遵循者”，非但如此，相关利益主体的行为还会偏离制度规定，策略性地进行行为决策[7]，使得我国劳动者的社会保险权没有得到真正的落实。1．政府利益导向下的行为分析从1978年以后，中央政府吸取过去由于统得过死而导致的地方积极性低的教训，实行了一系列的“放权让利”政策，给地方以更多的自主权，以图调动地方政府在管理、建设各方面的积极性。在经济上，中央与地方“分灶吃饭”，地方政府的运作经费，如行政经费及工作人员的工资福利等中央政府不再直接负担，而由地方财政直接支付；在政治上，地方政府的领导人充当“双重角色”，一方政府的权威地位，贯彻执行中央政府的各项方针政策，是中央的“代理人”；另一方面，他们必须对本地区经济、社会和文化的发展负责，是地方经济、社会和文化发展的“经纪人”。这样中央政府和地方政府的利益行为都相对独立起来，中央政府成为了一个有别于各级地方政府的利益主体，追求目标是使全社会的福利效用实现最大化；而地方政府往往仅追求本地区经济、社会发展和本地户籍或者常住居民生活福利的改善。因此，中央政府与地方政府在劳动者社会保险权方面一直处于动态的利益博弈过程，它是建立在地方政府利益双重性的基础上的。2．企业利益导向下的行为分析出于企业利益的考虑，很多企业不仅不规范用工，还不落实为劳动者购买社会保险的责任。例如，一些非国有企业虽然产品结构合理、适应市场要求、经济效益好，但职工平均年龄偏小，没有相应的退休金支出需求，对于参加社会保险制度的热情不高。由于现有的一些社会保险法律制度不完善，保险信息披露不完备，管理透明度不高，一些企业出于投机性和资本收益最大化目的，可能会产生逆向选择行为，会想方设法逃避缴纳保险费，随意压低、隐瞒职工工资等。还有一些中小型企业、个体工商户为了减少用工成本，通过各种手段规避为劳动者购买社保的责任。3．个人利益导向下的行为分析个人也有自身的策略和偏好。现实中，个人往往并不是充分理性的，他通常是短视的，预见不到自己在未来的境况，或是即使预见到了，也不愿意以牺牲当前的消费为代价而为以后做出事先适当的安排。以养老保险为例，有的个人对基本养老保险实现全国统筹缺乏信心，担心资金不足，自己的个人账户不能得到兑现，还担心国家政策会变化，基本养老保险会半路转向，管理基金者会存在道德风险；对于发达地区或收入高的劳动者参加基本养老保险可能认为，基本养老保险实现全国统筹是自己吃亏，是用自己的钱养活别人、用当代劳动者的钱养活因国家对养老欠账而需要养老的前几代人，其中有一部分将基本养老保险比作“劫富济贫”，视为“吃大户”。大部分劳动者主要是依附于所在企业缴费，容易和企业产生“合谋”行为，向社会转嫁基本养老保险财政责任，出现提前退休和冒领基本养老保险待遇的可能性，减少了基本养老保险基金来源，增加了基本养老保险制度的负担。如果这些个人的短视行为不能得到有效制止，那么劳动者社会保险的真正实现就会大打折扣，困难重重。
（四）对《社会保险法》宣传不足，劳动者在认识上出现偏差
在本次调研中，大部分劳动者都认为《社会保险法》及配套规章宣传不足，对相关的规定不了解，因此在实施上有所欠缺。自2011年7月1日起实施的《社会保险法》关系到广大的人民，但是对法律出台以后，对其的相关宣传却较少，特别是在一线劳动者群体中，他们并不了解社会保险的相关规定，以致于他们对社会保险存在认识上的偏差，对目前现行社会保险制度存在的问题产生的危害缺乏深刻认识。特别是在劳务派遣群体中，珠三角地区的企业大部分使用相对落后地区的劳务派遣公司，例如清远等落后地区。而且，劳务派遣人员的流动性比较大，大部分人仅仅关注工资高低、单位性质、劳动强度等，而对于关乎自己长远利益的社会保障却了解甚少，不少人表示找工作时工资是最重要的，如果工资高了，自己交保险也行。
三、促进社会保险权实现的对策与建议
调查显示，78.7%的劳动者表示参加社会保险能为其带来好处，39.9%的劳动者表示“非常有用”，38.8%的劳动者表示“有用”；80.9%的劳动者表示了解《社会保险法》，22.9%的劳动者表示“非常了解”，58.0%的劳动者表示“了解但不是很清楚”。但实践中的参保率依然不高，仍有40%的劳动者表示“从未购买部分社会保险”。该如何走出这种“知利而不为”的怪象呢？笔者认为，应从国家、社会、工会、用人单位和劳动者等多个层面去寻找合力。
（一）实现全体劳动者不分身份一体参加社会保险
我们现在的社会保险制度是碎片化的社会保险制度，一方面我们高调宣扬社会保险制度对社会安全、发展的莫大价值，另一方面我们的公务人员、事业单位和社会团体的编制内人员却不愿意变单位人为社会人，固守财政兜底的旧社会保障体制，不愿意纳入社会化的社会保险体制。这就导致了社会其他人群认为，制定社会保险立法和政策、掌握资源分配的人都不参加社会保险，这样的社会保险制度是值得怀疑的，这会导致人民对国家大力推进的社会保险制度从内心上产生抵触。事实上，公务员社会保险法律制度的建构在产业发达、经济自由与管制适度、政治民主之经济发达地区早已成为现实[8]。从体制内的人员转为非体制人员、以及从就业者转为非就业者以后，这两类转化后的人员的社会保险接续规则没有理顺。因此，构建公务员、编制内人员在内全体劳动者统一的社会化社会保险制度，真正使社会保险制度得到全体公民高度认同，积累更多的社会保险资金抵御更大风险，实现更强的调剂和保障能力，更有效地遏止挪用、占用、贪污、浪费社会保险基金的行为。这一整体性全民性社会保险体系的构建，有利于实现平等的社会权，削弱“官本位”弊病。
（二）明确社会保险争议的司法救济
从实践看，社会保险争议救济渠道的焦点在于：用人单位没有为劳动者办理社会保险与没有按时足额为劳动者缴纳社会保险费的救济渠道是否一致。从目前的司法态度及最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》（以下简称“司法解释三”）第1条的规定来看，这两种情况的司法救济渠道是不一致的。不办理且无法补办致使劳动者损失的，属于民事诉讼的范畴，办理后拒缴、少缴、不按时缴的属于行政诉讼的范畴。在实践中，有用人单位中断缴纳或不按时足额缴纳社会保险费，如果按照行政诉讼的救济模式，劳动者提起行政复议或行政诉讼后，用人单位无论如何都要提起上诉，这些程序一般耗时长达5个月。而如果按照民事诉讼的救济模式，根据《劳动争议调解仲裁法》第四十七条的规定，因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议属于终局裁决，除存在用人单位申请撤销终局裁决法定情形和劳动者不服裁决外，该裁决是终局的，此程序最长耗时为60日。在“强资本弱劳方”的格局下，劳动法律法规救济模式应向弱势方倾斜，认为对于已经由用人单位办理了社会保险手续，但因用人单位欠缴、拒缴社会保险费或者因缴费年限、缴费基数等发生的争议，应属于行政管理的范畴，应由社会保险管理部门解决处理，不应纳入人民法院受案范围[9]。这种观点值得商榷，所以笔者建议将用人单位拒缴、少缴、不按时缴的争议也纳入到劳动争议中来，这不仅符合诉权的法理，而且也符合广大劳动者的愿望。劳动者通过司法或者准司法（劳动争议仲裁）途径诉求社会保险权益，还可以同时诉求用人单位没有依法为劳动者缴纳、办理社会保险而导致劳动关系解除的补偿、赔偿，这是通过行政救济无法实现的劳动者权益。通过劳动者拿起社会保险法律的武器维护自身权益，必然推动用人单位重视劳动者的社会保险权，从而推动我国社会保险制度的构建。
（三）构建畅通的社保转移接续机制
“社保转移接续难”是课题组在实践调查中发现的主要问题之一。正是因为社保难以转移接续，使部分劳动者不愿意办理社保，或者选择“退保”，2009年席卷广东、江苏、上海、浙江等农民工输入集中的地区的“退保潮”便是明证。所以，为了保证社保覆盖面，政府应通过制度安排畅通社保的转移接续问题。就实践来看，个人账户的转移接续问题关键在于统筹部分。2009年国务院办公厅转发的人力资源社会保障和财政部的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》是我国现行养老保险法规体系关于社保转移接续的初步规定，该通知第四条也只是规定了基本养老保险的跨省转移接续，即统筹基金部分以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移①。由于地方利益各不相同，在短期内难以通过立法将医疗和失业参照养老保险的做法进行转移接续，比较可行的做法是，由社保经办机构为主体，选择劳动力流动性大的省市之间建立省际社保转移接续的合作委员会，进行社保转移接续的试点，并在实践中不断修正和推广。要加快打破城乡、地区、人群分割[10]，完善体制内人员转型为非体制内人员、以及就业人员转变为非就业人员后的社会保险接续规则，使得所有的公民都能为社会保险所覆盖，使社会保险法得到贯彻。
（四）加强社会监督并引入工会为代表的诉讼
《社会保险法》第82条规定，任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。随着网络的普及和发展，微博等即时传播工具的兴起，社会监督力度进而加大，这对于《社会保险法》的有效实施无疑是一种积极的助力。然而，监督手段的多样化与即时化，并不完全等同于执行的有效化。事实上，缺乏刚性的监督往往是收效甚微甚至是无效的。我们的调查表明，50.8%的劳动者表示“救济途径太少”是我国目前社会保险救济途径的不足之一。那么，如何形成刚性的监督并实现劳动者的社会保险权诉求呢？笔者认为，引入工会为代表的诉讼不失为较好的制度选择。工会是劳动者自愿结合的工人阶级的群众组织，它是劳动者的代言人，代表着劳动者的根本利益，应当挺起腰板，就涉及到劳动者切身利益的事项积极履行监督职责，并对侵害劳动者权益的行为据理力争。就目前的法律规定而言，《劳动合同法》第56条规定[11]，因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以依法申请仲裁、提起诉讼。可见，工会仅在集体合同中才能代为诉讼。而在社会保险权的实现上，《社会保险法》第9条规定[12]:“工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究”。各级工会应该依据《社会保险法》的规定，代表劳动者发出他们的声音，从源头上维护职工的合法权益[13]。当劳动者社会保险权益受到侵犯而主张维权时，工会组织理应提供法律帮助。因此，引入工会为代表的诉讼，对用人单位可以产生一定的约束作用，有利于劳动者社会保险权的实现。
（五）严格控制劳务派遣单位的市场准入
调研显示，《劳动合同法》对劳务派遣机构不需要到劳动部门进行备案、或者行政许可，只需进行工商登记即可。由于准入门槛低，为了节约用工成本，则用人单位与用工单位非法用工的可能性增大，社会保险权也就得不到相应的保障。修改后的《劳动合同法》采取了严格控制劳务派遣单位的市场准入，实行行政许可制度，对采取劳务派遣的工作性质和人数比例进行严格明确的限制等措施，对促进实现不同用工类型劳动者的平等社会保险权有一定的法律规范意义。但修正后的《劳动合同法》并没有真正明确规定劳务派遣劳动者的平等社会保险权，这与平等保障社会保险权利的要求尚有一定差距。
四、结语
中国有句古话，叫“不谋全局者不足以谋一域，不谋万世者不足以谋一时。”[14]对于事关国家长治久安与人民切身利益的社会保险，是社会经济发展的助推器，是社会和谐稳定的“安全阀”，也是完善我国社会保障制度的题中之义。我们的调查表明，社会保险的覆盖面依然有限，实现劳动者的社会保险权依然存在用人单位不遵守、劳动者短视、被派遣劳动者同工不同保障、转移接续难等现实困境，这些困境的走出，需要国家层面、社会层面、用人单位层面和劳动者层面共同努力形成合力。为了实现中华民族的伟大复兴，构建和谐安宁的家园，每一个地区都应当配合中央社会保险制度，推进社会保险均衡化，逐步实现城乡一体化、户籍人口和非户籍人口社会保险待遇均衡化发展，取消社会保险政策上的户籍歧视。
作者：周贤日 单位：华南师范大学法学院
