法律监督是中国检察机关的重要职能。实施和加强法律监督，是宪法赋予中国检察机关维护宪法和法律统一完整实施的重要职责。但是，当中国检察机关普遍被当做司法机关时，中国检察机关的法律监督职能也就很容易被理解和转换为一种司法监督，即侦查监督、审判监督或诉讼监督。这样理解法律监督，与宪法规定的法律监督相去甚远，在理论和实践中也存在着大量的问题，值得商榷。
一、法律监督是一种政治制度
中国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。国家的法律监督机关包含有三种意义:其一，国家监督性。人民检察院的法律监督是代表国家实施的监督，法律监督的效能和后果具有国家意义，目的是保证其他国家机关及其工作人员忠实地遵守宪法和法律，体现了强烈的国家性。
其二，政治地位优越性。中国有各种监督，如人大监督、政协监督、纪委监督、社会组织监督、社会舆论监督等等。各种监督的政治地位和法律意义不同。在中国，除了人大的权力监督外，法律监督具有更高的地位，它“是由权力机关授予、由宪法规定的与行政权、审判权和军事权相平行的专门的国家权力，具有很高的权威性、严肃性和强制性”［1］，是保证宪法和法律完整和统一实施的力量。其三，对象国家化。法律监督的对象是国家机关及其工作人员，包括行政机关、司法机关和军事机关及其工作人员。普通公民不在法律监督的范围内。法律监督的监督内容是国家机关及其工作人员行为的合法性。法律监督机关通过对国家机关及其工作人员的监督，促进依法行政、依法司法，保障公民的合法权益。法律监督的对象意义使它成为一种特殊的监督，即是以国家名义、代表国家和针对国家的监督，是维护国家政治制度和政治体制的重要力量。因此，法律监督制度是一种政治制度。
作为一种政治制度，法律监督体现的是国家监督，具有强烈的政治性。检察机关的法律监督是我国人民代表大会政体的根本性需要，“是由人民代表大会制度决定和产生的一项法律监督制度”［2］765。在当今世界，国家政体的形式一般有两种，即分权型的国家政体和授权型的国家政体。中国是社会主义国家，在国家政体的选择上，采取了人民代表大会制的授权型国家政体。中国的一切权力属于人民，人民通过选举人民代表组成全国和地方人民代表大会，全国人民代表大会把权力授予各国家机关，各国家机关对全国人民代表大会负责，全国人民代表大会对人民负责。分权产生制约，授权产生监督。在中国授权型的国家政体中，全国人民代表大会也是授权主体，当然，也具有监督其他国家机关的权力。但由于这一权力机关还是国家的立法机关，各项事务较多，很难做到还要面面俱到地监督其他国家机关执行和适用法律的活动，所以，权力机关把一部分监督其他国家机关守法的权力通过宪法和法律授权给法律监督机关，这样做既合理又正当。正是在这个意义上，中国检察机关在中国的宪法结构中，成为与行政、司法机关等并列的国家机关。在20世纪80年代就有学者指出:“资本主义国家的检察机关属于公诉机关的性质，社会主义检察机关则不同，它是以维护国家法制统一为目的的专门法律监督机关。”［3］王桂五教授也强调:“为了全面了解我国的人民检察制度，就不能限于以往的研究范围和研究方法，仅仅地或者主要地把检察制度当做诉讼制度来看待，而应当从人民代表大会制度的整体中加以考察，才能更清楚地看清它的实质和意义。”［2］154中国检察机关所具有的法律监督职能，其权力来源于权力机关的授予，是其他国家机关的权力来源于权力机关并要受权力机关监督的一种延伸。这种性质决定了法律监督地位的优越性。另外，从中国现行的国家机构性质看，也唯有检察机关才能担当起这样的职责。除检察机关外，其他任何一个国家机关都难以履行法律监督的使命。
法律监督作为一种政治制度，还与其法治的本质有关。中国法治建设最根本的目的就是要建设法治国家。法治国家有许多衡量标准，但从本质上看，法治国家“的主要目标就是要保护公民个人的自由不受国家权力的侵害”［4］。如何才能有效地保障公民的合法权益不受侵犯呢?近代以来，最大的保护成果就是确立了法治和治权原则。
正如美国法学家麦克尔文所说:“在所有相继的用法中，立宪主义都有一个根本的性质:它是对政府的法律制约……真正立宪主义的本质中最固定和最持久的东西仍然与其肇端时几乎一模一样，即通过法律限制政府。”［5］人民检察院是中国的国家法律监督机关。在所有的国家机关中，人民检察院以国家名义、代表国家和针对国家机关及其工作人员实施法律监督，因而最具有“通过法律限制政府”的属性，包含着强烈的限权和治权的特性，“对于树立法制权威，提高国家工作人员的法律意识和依法履行职责的观念，对于提高整个社会的法制水平和文明程度，都有重要的、深远的意义。”［6］
但是，检察机关同时又具有司法性质。传统的以公诉为核心的检察制度是一种刑事司法制度。于是，中国的检察制度也就具有了政治制度和司法制度的双重属性。作为法律监督机关，中国检察机关的法律监督制度是一种政治制度;而作为刑事司法机关，中国检察机关的刑事追诉制度又是一种司法制度。人民检察院作为国家法律监督机关的法律监督制度与以刑事追诉为特点的司法制度具有不同的特点，不能加以混淆。(1)从功能上看，法律监督作为政治制度的功能是控制、约束公权，防止其他国家权力的滥用，是维护社会主义民主和法治极为重要的制度形式。而司法制度、特别是刑事司法制度的目的是追究犯罪，维护法律的权威，保障社会的基本秩序。(2)从目的上看，法律监督作为政治制度是为了促进其他国家机关及其国家工作人员依法行使国家权力，保障宪法和法律的完整统一实施;而刑事司法制度的目的则在于打击犯罪，制约刑事司法权，保障公民的合法权益。(3)在手段上，法律监督的手段目前极少，即使是目前用得较多的检察建议，也缺乏应有的法律规定。但刑事司法制度已经比较成熟，如公诉、抗诉等。(4)从地位上看，法律监督体现的是全国人民代表大会制度的国家政体和人民民主的国家性质，表示国家机关间的关系。由于法律监督机关具有监督其他国家机关及其工作人员、保障宪法和法律统一完整实施的权力，从而具有更优越的地位。而司法制度、特别是检察权所体现的刑事司法职能则侧重于追究犯罪，保障公民的合法权益，只是司法公正必不可少的因素，是中国司法制度的组成部分。
显然，由于具有政治制度和司法制度双重属性的原因，中国的检察权实际上包括两大权力，即法律监督权和刑事司法权。我们经常说检察机关是司法机关，就是针对检察机关所具有的刑事司法权而言的。检察权确实包含了司法权和司法职能。传统上把检察机关归入司法机关也主要是基于这方面的考虑。①但由于中国宪法将检察院确立为法律监督机关，那么，检察机关就不仅仅是司法机关，因为检察机关还具有法律监督的职能。中国检察机关这种一身二任、双权的现象是中国检察制度所特有的。
接下来的问题是，这种现象的合理性何在?上文已经提到，中国的国家政体是一种授权型政体。中国检察制度中的法律监督，是中国授权型政体自然产生的。权力机关把国家权力授予不同的国家机关后，就自然产生了一种监督的权力。
权力机关可以自己监督，也可以将监督权授予其他国家机关实施监督。然而，有人却对经授权产生的监督的合理性表示质疑。为什么权力机关监督就是合理的，而权力机关将监督权授权给法律监督机关就不合理了呢?对这一问题也很少有人提出疑义，即“谁来监督权力机关的监督”或“谁来监督人民群众的监督呢”?诚然，检察机关具有刑事追诉的职责，刑事诉讼也有形式合理性的要求，但检察机关的刑事追诉职责和法律监督职能并不是对立的。事实上，法律监督和刑事追诉所体现的制约处于两个不同的层面，无论在理论上还是在实践中，都可以将两者加以分离。《宪法》和《刑事诉讼法》都明确规定了在刑事诉讼中，公、检、法的关系是“互相制约”的关系，也就是说，涉及刑事诉讼时，应当体现国家机关间的制约。有的学者从诉讼的公平性、对称性角度来反对检察机关成为法律监督机关，这种反对具有一定的合理性。但问题并不是不应当有法律监督，而是我们没有处理好检察机关的刑事司法权和法律监督的关系。
事实上，检察机关的法律监督作为一种国家监督，与检察机关的刑事司法权有不同的对象要求，并受到宪法和法律的限制。法律监督当然包括对法院及其工作人员的监督，但又不能简单地将这种法律监督理解为对法院的审判监督。因为对法院的审判行为具有依法独立审判的宪法要求。如果人民检察院监督法院的审判，人民法院的依法独立审判就不会实现。但法院的法官、法警等也有非审判程序的活动，比如吃请、受贿、外界的干扰等，都应列入法律监督的视野。从实践的需要来看，对法院及其工作人员的审判程序外监督也是极为必要的。近些年，检察院对法院的法律监督主要是一种审判监督，这样做并不合理，因为这一方面导致了检察机关应有的诉讼制约没有得到有效实现;另一方面对法官个人行为的法律监督也往往被忽视。这实际上影响了检察机关双重权力效能的发挥。
中国检察制度这种一身二任、双权的合理性，还可以从当代检察官的“法律守护人”身份和社会对检察官“客观、公正义务”的呼唤中体现出来。由于没有实施分权，中国国家机关间的制衡就呈现出自己的特点，而法律监督机关对行政机关、审判机关和军事机关的法律监督正是适应了这样一种政治体制安排。诚然，国家机关违法侵犯公民权利，公民可以到法院寻求救济，但这样还不够，针对国家机关、特别是行政机关及其工作人员违法侵犯社会公共利益的行为，还需要有一个公共利益的代表来实施监督。发达国家的检察制度都有这方面的职能。美、德等国的法律明确规定，检察官是公益代表人。在美国，检察官可以对涉及公共利益的案件提出诉讼。在英国，检察总长既代表国王，也代表公共利益。
当前还有这样一种观点认为，随着舆论监督的发展，法律监督会被逐步淡化。事实上，舆论监督和法律监督属于不同的领域，各有不同的功能。在舆论监督比较完善的西方国家，仍然有大量的国家监督。如美国议会就对政府的各部部长有监督权，部长都要接受议会的质询。瑞典的监督制度同样渗透于国家机关的各个部门。当然，西方发达国家没有法律监督机关是因为西方国家的政体主要是分权型的。在中国，一切权力属于人民，人民选举人民代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为权力机关，权力机关将行政权、审判权、法律监督权分别授予行政机关、审判机关和法律监督机关，由此产生了监督关系。显然，中国应不应该有法律监督机关，与有没有舆论监督没有关系，这是由中国的授权型国家政体所决定的。
二、法律监督是中国检察制度的核心
法律监督是中国检察制度的核心，这是目前检察学界的主流观点。虽然笔者同意这个判断，但却不能认同他们作出这个判断的理由。“一切检察活动都统一于法律监督，都是法律监督的一个方面或一种形式”［2］166，这是这种判断的典型表述。其实，法律监督只是中国检察权中的一种权力或一种职能，把所有检察职能都与法律监督挂钩并不妥当。那么，应当如何理解法律监督是中国检察制度的核心这一判断呢?答案就是，因为法律监督是一种政治制度。在一个民主、法治的国家，政治制度具有根本性。政治制度不仅由根本法宪法所决定，而且体现着国家的政治体制和宪政结构。从中国来看，法律监督制度所体现的监督，是以人民代表大会制度为根本制度的社会主义民主和社会主义法治的需要。检察机关是宪法规定的法律监督机关，其权力来源于权力机关的授权。而监督行政机关、审判机关使之依法行政、依法审判是中国社会主义民主法治的根本要求。因此，完善中国法律监督制度、有效实施法律监督不仅是检察机关的制度建设要求，也是中国国家制度、政治制度建设的迫切需要。
司法制度是政治制度的下位制度。政治制度是由宪法确立并进行规范的。宪法是根本法，也是政治法。宪法最基本的内容就是确立国家机关和国家机关的权力及其行使。在中国，人民代表大会制度是根本的国家政治制度，其他制度都围绕着人民代表大会制度来构建，并要为人民代表大会制度服务。正是在这个意义上，其他社会、经济、文化方面的制度，都属于第二层面的制度，如经济制度、行政制度、司法制度、文化制度等等，都要从属于政治制度、要为政治制度服务。
作为政治制度的下位制度，司法制度必须以政治制度为前提。“检察机关的法律监督是国家权力机关法律监督的一种特殊形式。”［2］166在一定意义上，政治制度决定了司法制度以及其他制度。司法制度必须与政治制度相一致，并从属于国家制度和政治制度。中国各级法院院长、检察院检察长都由人民代表大会选举产生，各级法院审判员、各级检察院检察官都由人民代表大会任命，这就从一个侧面显示出司法制度对权力机关也即国家制度的从属性。而且，从根本上说，司法制度要真正成为公平有效的制度也主要取决于政治制度的合理性。没有合理的政治制度，司法制度就不可能完善。
中国检察制度应以法律监督为核心。由于这种法律监督没有成功的先例可以借鉴，所以需要在实践中加以不断完善。如果没有以法律监督为核心的原则作指导，就很容易偏离到西方国家的检察制度中去。理论和实践中大量否认法律监督的观点，在某种角度或某种程度上，都是受到了西方公诉型检察制度的影响。我们不否认西方检察制度作为公诉制度、司法制度的合理性，但这一制度与中国的国体不一致。当今世界，将检察机关明确确立为法律监督机关的只有中国，也唯有中国的检察机关享有与其他国家机关并列的国家地位。这样一种检察制度显然是西方公诉型检察制度所不能涵盖的。
中国检察制度以法律监督为核心还与法律监督和刑事追诉的特点有关。法律监督作为政治制度，其目的在于保证国家机关依法行使权力，防范国家权力滥用，维护法律的权威。因此，法律监督具有防范性、预防性和纠正性的特点。法律监督的有效实施，必将大大促进国家的依法行政和依法审判，从而在一定程度上发挥减少社会犯罪的作用。中国检察机关在实践中广泛使用的检察监督就具有这样一种功能。而刑事追诉是对犯罪嫌疑人的追究和惩治。在一个民主、法治国家中，当然需要对犯罪予以追究和惩治。但当加大法律监督能有效地促进国家机关依法行政和依法司法后，社会犯罪的发生率也会大大降低。从这意义上看，法律监督比单纯的刑事追诉意义更大。
此外，由于理论和实践的原因，作为司法制度的检察制度在国外已经比较成熟，在中国也已经基本建立起来。而相比之下，法律监督的理论和实践却亟待发展和完善。特别是，由于长期以来没有对法律监督和检察权的概念加以明确区分，或者长期把检察权的行使等同于法律监督，或者把制约和监督相混淆，①导致了中国检察机关的法律监督制度没有得到应有的发展。
中国检察制度的理论和实践都需要以法律监督为核心，但检察制度所包含的刑事司法制度也具有保障国家制度、促进国家制度的功能。司法公正是社会公正的重要保证，独立、公正的司法制度能够有效地促进相关国家制度和政治制度的完善。比如美国历史上著名的马伯里诉杰弗逊案，就有效地促进了违宪审查制度的建立和发展。如果说法律监督制度是以监督为特点的，则检察机制的诉讼权主要是一种制约权。检察机关通过对警察权和审判权的双重制约，保障警察权和审判权依法行使，维护公民的合法权益，并且还会促进政治制度的完善，成为维护人民代表大会国家制度的重要力量。
有西方学者认为，“社会越是趋向专制，检察机构的地位会越高”［7］。这种把检察权的大小与社会民主化程度相联系的观点是没有依据的。历史上检察制度产生的目的就是要克服专制。“检察官之创设，乃催生法治国并克服警察国之明显标志。”［8］事实上，当代两大法系的检察权就有大小之分。大陆法系国家的检察权就比英美法系国家的权力要大得多，法国、德国的检察制度中就有许多监督的内容。如法国检察官就有权监督司法辅助人员、监督检察书记员、监督司法求助制度的营运、监督户政官员、监督私立教育机构和公立精神病院，对开设咖啡店、酒店等特种营业的资格进行审查，对新闻杂志等定期审查等等［9］。在德国，检察制度具有保证国家法律统一实施的职责，除对刑事诉讼的侦查、审判和执行享有广泛的监督权之外，对律师执法的合法性也有监督职责［10］。此外，葡萄牙检察官有权监督司法官的工作，监督司法职能依法进行，监督常规法律的合宪等等［11］。而所有这些检察权的“大”并没有引发大陆法系国家的专制。同样，中国检察机关具有法律监督权和诉讼制约权本身并不会引发专制或腐败。专制和腐败的根源是权力不受制约。因此，中国检察制度建设以法律监督为核心并不会带来权力的滥用，反而有利于正确使用权力，促进检察制度更加完善。
以法律监督为核心构建中国检察制度，体现了中国检察制度的本质特点———控制约束国家权力，防止国家权力的滥用。但在中国检察制度中，控制约束国家权力不仅仅是法律监督的责任，还包括诉讼制约。中国检察制度包括国家制度和司法制度即法律监督和诉讼制约两种机制。中国检察制度具有强烈的控制约束国家权力的属性。正是在这个意义上，我们说中国的检察权是一种控权性的国家权力。
三、法律监督———实现政治制度和司法制度的互动
政治制度和司法制度的关系，决定了中国检察机关法律监督和刑事追诉职能的关系。中国检察制度以法律监督为核心，是检察制度中的政治制度优先于司法制度的表现。以法律监督为核心，就是强调在中国检察制度中，作为司法制度的刑事追诉要从属于作为政治制度的法律监督。这里的从属有三方面的含义:
第一，在中国，宪法规定的检察制度中既包括政治制度又保护诉讼制度。在检察制度建设中，诉讼制度、司法制度的设计和建设必须服从于政治制度即法律监督的需要，必须要真正有利于法律监督的发展。但从近年来中国检察体制改革的理论和实践看，这一问题似乎并不明确，也不理想。实践中所谓的“诉讼监督”和“非诉监督”职能的区分，就是把检察机关的公诉、抗诉理解为法律监督，而把公诉、抗诉以外的职能理解为“非诉监督”。检察机关普遍重视的是诉讼监督职能，非诉职能不仅不受重视，甚至成了检察机关的依附性职能。造成这种现象的根本原因就是对法律监督的政治职能认识不清。把检察机关的公诉、抗诉职能当做诉讼中的法律监督，不符合法律监督作为国家政治制度的本质规定，也与公诉、抗诉的法治内涵相背离。法律监督是检察机关对其他国家机关守法行为的考察和督促，具有纠正违法、促进依法行政和依法司法的功能。而公诉、抗诉等检察职能是一种追诉性的权力，并不具有考察、督促、纠正的功能。而且公诉、抗诉所针对的是犯罪嫌疑人，在检察院、警察和法官的关系上是一种互相制约的关系。在这种情况下，把检察机关的诉讼活动称之为诉讼监督，不但与《宪法》中关于刑事诉讼中“互相制约”的规定不一致，也必然导致刑事诉讼中真正的法律监督的缺失。一个明显的事实是，多年来，检察建议这个最具有法律监督内涵的手段并没有真正确立起来。有些部门、包括检察院普遍都不重视检察建议，认为其可以回复也可以不回复，有时甚至根本不予理睬。这不仅是对国家制度的不尊重，也从另一个侧面反映了法律监督的权威性不足。
同样，中国检察学理论研究也要以有利于法律监督作为国家政治制度建设为出发点。有学者认为法律监督不是一种权力，而是检察权的功能。
按照这个观点，检察机关只要大力推进刑事诉讼制度建设，法律监督的政治职能也就实现了。理论和实践都已证明，这种观点对于法律监督制度建设妨碍极大。法律监督是宪法赋予检察机关的权力，要实施法律监督就必须有法律监督权。没有法律监督权就没有法律监督。功能与权能有关，有什么样的权能就有什么样的功能。军队有军事权能，故能发挥作战的功能;行政机关有行政管理的权能，故有行政管理的功能。功能和权力不可分离，没有法律监督的权力，就没有法律监督的功能。显然，“功能说”无益于法律监督制度的完善。特别是在检察机关普遍强调加强法律监督、完善法律监督的时候，否认法律监督是一种权力的观点，对于法律监督制度的建设是极为不利的。
第二，要注意法律监督和刑事追诉的区别，特别要注意重合区域的区别。由于政治制度与刑事追诉制度的不同，所以我们在理论和实践中强调加强法律监督，以法律监督为核心是必要的、正当的。但以法律监督为核心，并不是把检察机关所有的诉讼手段都概括理解为法律监督。因为当所有的诉讼手段及其要素都被当做法律监督时，真正的法律监督就难以存在。因此，加强法律监督，以法律监督为核心，应有它特定的内涵。具体说来，一方面，要突出法律监督机关对其他国家机关及其工作人员的法律监督。中国检察机关是国家的法律监督机关，它有权力监督其他国家机关及其工作人员的行为是否遵守宪法和法律。加强法律监督，就是要强化检察机关对其他国家机关及其工作人员的监督。但由于种种原因，检察机关对其他国家机关及其工作人员法律监督的手段还极为缺乏。加强法律监督，以法律监督为核心，就是要促进检察机关对其他国家机关及其工作人员的监督职能和手段的完善。另一方面，要区别、明确检察机关在刑事诉讼中的法律监督和刑事追诉手段的区别。作为国家法律监督机关，人民检察院的法律监督对象当然包括刑事诉讼中的国家机关，但宪法和法律又都明确规定公、检、法在刑事诉讼中要互相制约，这就形成了法律监督和刑事司法追诉制约的重合。在这些重合区域，检察机关要特别注意区别刑事诉讼中检察机关的制约手段和法律监督手段的不同。不能把刑事追诉中的制约手段理解为法律监督，也不能把法律监督理解为刑事诉讼中的制约。目前一些检察院正在实施的把公诉和法律监督分离，①就是一个适应司法规律的实验。
第三，中国检察制度以法律监督为核心并不否认或轻视刑事司法制度、诉讼制度的重要性和特殊性，更不能以法律监督破坏刑事诉讼的规律。相反，法律监督的完善是以尊重司法规律、服从司法规律为前提的。比如，刑事诉讼中公、检、法三者的制约关系体现了司法规律，而加强法律监督必须尊重司法规律、服从司法规律。只有在尊重司法规律和服从司法规律的前提下，才能发挥积极的效果。长期以来，国内一些学者主张在司法制度的框架内解决法律监督问题，理论和实践证明，这不但不现实，而且不合理。因为中国的法律监督制度是一种政治制度，那么，把政治制度纳入司法制度解决的合理性又何在呢?把法律监督纳入司法制度解决的方案并不符合中国的政治体制。而且，正是这一司法体制内的法律监督解决模式，导致中国法律监督制度长期得不到完善和发展。此外，在司法制度内解决法律监督问题，也违背宪法和法律的明确规定。《宪法》第135条和三大诉讼法(民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法)都明确规定公、检、法在诉讼中互相制约。宪法和法律既已明确规定了互相制约，我们怎么又能在司法或诉讼框架下实施法律监督呢?从司法规律看，在司法制度的框架内实施法律监督，也违背司法的公正性。中国法学界已经批评多年的检察机关在刑事诉讼中既当裁判员又当运动员的现象，就是由此产生的。把法律监督纳入司法制度内解决，不符合司法常理，也违背司法规律。在构建以法律监督为核心的中国检察制度时，必须将尊重司法规律与尊重宪法和法律放到同样的高度。因为“规范性制度的存在以及对该规范性制度的严格的遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的条件”［12］。因此，法律监督制度作为一项规范性制度也是我们建设社会主义法治国家的一个重要法制条件或基础。
