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《社会科学研究》论作为新兴权利的公民启动权

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我国《立法法》第9O条和《监督法》第32条规定,普通公民享有对法律文件审查的建议权。在现实中,法律文件相冲突和矛盾的现象普遍存在,而公民对法律文件审查的建议大多被相关机构借口“研究”

拒之门外。为解决这一问题,王春业教授在《法律文件审查的公民启动研究》一书中提出了“公民启动权”。它指公民认为“法律文件存在违宪、违法、相互冲突等问题或在具体案件中因其违宪违法、相互冲突而侵犯了其合法权利或使其合法权利得不到保护等情形时,可向制定机关、法律监督机关等相关国家机关申请审查,相关国家机关必须受理并依法作出审查结果,不得拒绝;如果启动者对审查机关的审查结果不服,可以行使依法请求进一步救济的法定权利。”从权利发展的社会形态看,公民启动权可以视为是一种“新兴权利”。和其他事物一样,权利也具有正反两面,我们提出或主张一种“新兴”的权利,有可能导致权利庸俗化。“权利范畴的迅速扩展——延及树木、动物、烟民、不吸烟者、消费者等等——不仅使权利碰撞的机会成倍增加,而且也使核心民主价值面临平凡化的风险。” 因此,公民启动权能否作为一种权利至少是“新兴权利”,需要我们小心求证。

一、“新兴”权利内涵的界定姚建宗教授在《新兴权利论纲》一文中指出,各种“新兴”权利不断展现的过程是当代中国法治建设的过程在法律层面的一个显着体现。 怛何为新兴权利,姚教授并未给出严格的概念界定,只是对其做了大体上的状态型描述与类型意义上的范围划定。

姚教授这种做法,在表明“新兴”权利不是一个真正的法学范畴意义上的概念同时不可避免地中断了对新兴权利内涵的进一步深入研究。定义“最初所指的就是在某类事物和它类事物之间划定或做区分的问题,这个界限乃是通过个别独立的语词在语言上所做的划分”,嗍它“为我们提供了解释事物所必需的基本依据”。同可见,新兴权利定义的缺位无疑不利于我们全面准确地认识其所表征的一系列权利、不同类型和性质的权利以及其所描述的我国现实中存在的某些权利主张与具体权利诉求之现象。

英克尔斯在《社会学是什么》一书中提出探讨社会学研究对象的途径有三:其一,“创始人、代表性人物说了些什么”;其二,“当代社会学家在做些什么”;其三,“理性的指示是什么”。 这三条归结起来就两条,即观念的关系(理论)和实际的事情(实践)。“人类理性(或研究)的一切对象可以自然分为两种,就是观念的关系(Relations of Ideals)和实际的事情(Matters ofFacts)。” 探究新兴权利内涵的路径可以和探究社会学对象路径一样。由于新兴权利仅仅是个概念不会涉及到当代学者们在做些什么。于是对新兴权利内涵的探究路径只有“学者们说了些什么”与“理性的指示是什么”。

(一)“学者们说了些什么”从笔者所掌握的资料看,涉及对新兴权利内涵探讨的文献除了姚建宗教授的《新兴权利论纲》一文外,还有其所着的《新兴权利研究》一书以及任喜荣教授的《作为“新兴”权利的信访权》一文与徐钝、郑记的《新兴权利救济:司法能动立场的证成与运作》一文。其中《新兴权利论纲》一文是作为《新兴权利研究》一书的一章,于是本文仅介绍《新兴权利论纲》一文中关于新兴权利的内容。

尽管姚建宗教授没有对新兴权利做严格的定义式概念界定,但给 了权利之“新”的形式标准与实质标准。形式标准有时间和空间的标准,而实质标准有以权利的主体、客体、内容与境遇为核心的标准。这些标准可以帮助我们判断一项权利是否“新兴”的。任喜荣教授就是借助姚教授提出的判断权利之“新”的标准,认为信访权是一种“新兴”权利,并进一步指m“新兴”是指“信访作为一种‘权利形态’正在被理论证成、被普通公民实践并开始达成一种普遍的权利共识。” 馀钝和郑记认为:“新兴权利是指得到一定程度的社会认可但并未制度化、法律化的社会性权利。” 。

对上述学者们的观点予以细究,不难发现,都提出了判断新兴权利的标准。任喜荣教授提出的标准是:①正在被理论证成;②正在被普通公民实践;③正开始在社会上达成一种普遍的权利共识。徐钝和郑记提出的标准是:①得到一定程度的社会认可;②并未制度化、法律化。对学者们提出的判别新兴权利的标准进行比较,可以发现以下的共同点:其一,在一定程度上得到社会的认可;其二,没有被法律确认或被保障。无论分析角度有何不同,但由于内涵是所反映事物的本质属性的总和,于是前述判别新兴权利的标准始终是围绕新兴权利的内涵展开的。因此,新兴权利的内涵至少包含了前面两个共同点是毋庸置疑的。

(二)“理性的指示是什么”

“新兴”权利与旧有的权利都指向权利。而“权利在本质上是利益在法律上的表现。” 。 于是,新兴权利和旧有的权利一样表证着人们的利益诉求。从终极意义上说,人们追求利益是为了更好地保有和发展自我。然而,“权利诉求如果片面地追求狭隘的个别的私人利益、社会局部利益、部门本位利益等,就很有可能不仅在全局上破坏社会整体利益以及使各种社会利益失去微妙的平衡,而且也很有可能因错误或者不适当的社会利益调整信号的发 而使社会秩序 现混乱。” ,因此,新兴权利的真正指向是行为的正当性,具体而言是此种行为在最低限度上对社会、对他人都是无害的。

德沃金认为:“权利理论只是预先假设了三三个东西:(1)一个符合规则的社会具有政治道德的某些观念,也就是说,它承认对于政府行为的道德限制;(2)该社会对于政治道德的特定观点——以及源于这种观点的法律判断—— 是‘理性的’,即对于相同的情况给予相同的处理,而且不允许矛盾的判断;(3)该社会相信它的所有成员生而平等,他们有权利受到平等的关心和尊重。” 可见,新兴权利真正指向的行为必须得到政府的善待。马克思指出:“权利的最一般形式即人权”。人权要求利益必须是以“无害于人”的道德标准要求来实现的预设,从单个个体来看,就是“善待于人”的道德要求。善待的主体包括公权力和他人。因此,新兴权利必须为人权所统摄。(4)小结从“学者们说了些什么”的路径分析,新兴权利的内涵包括在一定程度上得到社会的认可与没有被法律确认或被保障这两方面的内容。而从“理性的指示是什么”的路径分析,新兴权利的出现是为实现人权所服务的,为人权所统摄。由此,笔者认为,新兴权利是指为人权所统摄的在一定程度上得到社会认可但未被法律确认或被保障的“权利束(丛)”。

二、公民启动权是种“新兴”权利据上述新兴权利定义,我们可以得出判别新兴权利的标准:①为人权所统摄;②在社会上得到一定程度的认可;③未被制度化、法律化。公民启动权是否是一种“新兴”权利,应该从这三个标准来判断。

(一)为人权所统摄标准人权是人之所以为人权利,如果没有法律尤其是宪法的确认、宣示和保障,只能停留在道德权利的层面。法律对人权的保障方式是转变为权利。由于人权“善待于人”的道德要求善待的主体首先是权力,从而法律必然地内含对权力制约和权利救济的两个密不可分的内容。

历史已证明,侵害权利和自由的最大危险并不是来自公民个人的不法行为而是来自政府权力的滥用。由于权力有着自我膨胀的特性,如果不对其用法律制度加以控制,极易被滥用从而侵害公民的权利造成严重的后果。在我国,权力的滥用常常片面地理解为行政权力的滥用,对立法权力的滥用较少关注。亚里士多德曾讲过:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。” l’法治是良法之治,如果制订出来的不是良法,制订再多的法律也实现不了法治的目标。于是,如何防范制订得不良好的法律侵犯人权是我们始终所要关切的问题。

立法侵权和其他权力侵权相比,一方面具有隐蔽性,很多法律是借着维护公共利益为掩护侵害公民的人身自由和财产等权利;另一方面,由于法律必须遵守,侵权范围之广是其他权力所不能及的,而且在违背撤销或废止之前这种侵权以“合法”的面孔持续存在着。有侵害就有救济,如果赋予公民一定的权利,让其能以自己的名义就法律文件侵权向有关权力机关申请启动审查,公民权利就会得到有效的救济。既然公民启动权旨在维护人权不受侵害以及在侵害后能够及时予以救济,那么是在人权统摄之下的一种权利是不言而喻的。

(二)得到社会一定程度认可的标准在我国,虽然法律没有明确赋予公民启动权,但不少地方的实践中以不同的方式认可了公民启动法律文件审查的权利。据王春业教授的介绍,最为突出的地方是成都市。2006年1月13日成都市通过了一部名为《成都市人民代表大会常务委员会关于地方性法规解释的规定》(以下简称《规定》)。《规定》第13、l5条分别规定:个人、法人或组织认为本市地方性法规需要解释有权向市人大常委会法制工作机构提出解释要求、市人大常委会法制工作机构应当收到解释要求之日起7日内,对要求进行初步审查,并作出是否予以解释。《规定》出台后不久,年龄在55岁上下的一些出租车司机就1997年11月成都市人大常委会通过的《成都市客运出租车汽车管理条例》规定的“从事出租车汽车服务的驾驶员年龄应为l8周岁以上55周岁以下”与2004年1O月15日国家建设部颁布的第135号令中规定的:“出租汽车驾驶员的从业资格年龄为:男性年龄在60周岁以下,女性年龄在55周岁以下”之间的冲突,向成都市人大常委会启动了“立法解释”程序。最终于2006年4月13日,成都市人大常委会第24次会议表决通过《成都市人民代表大会常务委员会关于本市客运出租汽车驾驶员从业年龄适用法规、部门规章问题的决定》,明确“成都出租车驾驶员从业年龄条件适用建设部第135号令的规定,即男性年龄在60周岁以下,女性年龄在55周岁以下”。不难看出,以上事例表明了公民启动权在社会上得到了一定程度的认可。

(三)未被法律确认或被保障的标准如前所述,我国现行法律仅仅赋予了普通公民对法律文件审查的建议的权利,并没有赋予公民要求对法律文件审查的权利。众所周知,“建议”和“要求”不仅仅是表述不同,而且所产生的法律后果也是不同的。“‘要求’与‘建议’并非仅仅是措辞差异,实际上是不同权利的体现。要求是一种启动权,是能产生法律效力的行为,一经启动,有关机关不得拒绝,必须按照法定程序给出答复和处理结果。??

而建议,只是表达自己的看法,属于表达自由的范畴,并不必然引起对相关法律文件审查的程序,能否进入正式审查程序,还要经过常委会工作机构进行研究,看是否必要。如果认为该项建议理由成立,可以根据建议审查的内容,分送有关的专门委员会进行审查;如果认为该项建议理由不成立,则不必送专门委员会审查。”。表面看来,我国已认识到了启动制度和建议制度对于法律文件监督审查的作用,并且在相应的规定中作了明确的规定。但“要求”和“建议”是不同权利的体现,而我国在法律条文表述上用的是“建议”而非“要求”。

一项权利的确立,意味着某种利益诉求得到了法律的保护。但如果“一种无法诉诸法律保护的权利,实际上根本就不是什么法律权利。”建议权无法做到对法律文件的启动,更不用说对公民权利的保护。可以说,建议权在很大的程度上仅仅是种宣示。而启动权则不同,它的动用意味着法律文件的监督审查程序的必然启动。公民对法律文件审查的建议在现实中大多被相关机构所拒的现象究其根底是在我国公民启动权并未被法律确认所导致的。因此,公民启动权从新兴权利的三个判别标准看完全符合新兴权利的特征,因而是种“新兴”权利。

三、公民启动权作为新兴公法权利的意义进入20世纪90年代以来,“人权是我们时代的观念”,而“我们的时代是权利的时代”。人权观念深人人心与权利意识不断增强,必然会导致人们越来越习惯于从人权和权利的角度思考与解决社会问题。公民启动权正是人们从人权和权利的角度思考与解决现实中法律文件冲突与矛盾问题的反映。“为了使基本权的功能能够得以发挥,因此绝大部分基本权所应保障的生活领域与生活关系,都需要法律上的形成。这种形成主要是立法的任务。”公民启动权要想成为一种现实权利,必须得到社会的认可或国家的承认并最终制度化、法律化。而社会的认可或国家的承认之基是某一权利所具有的价值。因此,公民启动权能否予以法律化取决于其自身所具有的价值。

(一)加强对人权的保障马克思指出“一个有责任不仅为自己本人,而且为每一个履行自己义务的人要求人权和公民权。”

为自己和他人要求人权的先决条件是人权能够被自己和他人所掌握。“现实权利是权利转化的最终结果,是权利价值的最高表现形式,它构成了权利主体追求的最高目标。” ”因此,人权通过立法转化为现实权利才能体现出其具有的价值。然而,“立法,即以审慎刻意的方式制定法律,已被论者恰当地描述为人类所有发明中充满了严重后果的发明之一,其影响甚至比火的发现和火药的发明还要深远。” 这是因为,每个实施的法律文件都有种按照自己的面目进行再生产的能力,制订得不良好的法律非但保障不了人权,反而损害了人权。公民启动权的本真护当公民的合宪合法权益受到违宪违法的法律文件侵害时,公民通过动用启动权要求有权机关对违宪违法的法律文件进行审查并予以纠正。这不仅能够保护受害人的权益,还能使更多的潜在受害者的权益免遭再次侵害。因此,公民启动权法律化有助于人权的保障。

(二)激活现有的法律文件监督审查机制目前,我国无论是中央立法还是地方立法,都赋予了一定级别的国家机关享有对法律文件审查的启动权利,由此建立起了法律文件监督审查机制。但一方面因为国家机关缺乏启动对法律文件审查的积极性,另一方面公民对法律文件审查的建议权却又得不到重视,从而使我国现有法律文件监督审查制度没有发挥出其应有的作用。

“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。” 对法律文件进行审查,对于有权机关来说是维护最多数人利益的公共事务,但对公民个人来说则是维护自身利益的私人事务,从而导致有权机关对法律文件所涉及的利益的关切度要弱于公民。此外,有权机关容易受部门利益与地方利益的桎梏,从而不愿或不会主动行使法律赋予的权利对法律文件进行监督审查。而公民却没有这方面顾虑。因此,赋予公民对法律文件的启动权比维持现有的法律文件监督审查机制所得到的收益要大的多,因而应当将对法律文件审查的启动权赋予公民。赋予公民对法律文件审查的启动权并不会对现有的法律文件监督审查机制带来负面作用。恰恰相反,赋予公民对法律文件审查的启动权可以激活现有的法律文件监督审查机制的功效。道理是浅显易见的,公民启动权给现有的封闭自成体系的法律文件监督制度打开了一个缺1:3,公民得以参与进来,有公民的参与,现有的法律文件监督审查机制的功效势必会发挥出来。

本文是节选自《社会科学研究》的社科论文,感谢你的阅读!


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