摘要了解浦东新区卫生计生行政处罚文书制作中存在的主要问题和产生的原因，并提出质量控制的对策和建议。方法：对浦东新区２０１１－２０１６年期间被行政复议变更、行政诉讼败诉、内部质量评分在９５分以下以及因严重质量问题被撤销的共１４１份卫生计生行政处罚卷宗进行质量评估，并对浦东新区卫生计生委监督所的８１名一线监督员办案主观态度进行问卷调查。结果：被处罚主体认定不清、证据调查不充分、法律适用不准确、自由裁量畸轻畸重、文书书写不规范、办案人员认知偏差等方面问题所占比例分别为１５．６％、１７．７％、９．２％、４０．４％、２．８％、５１．１％和１００％。结论：监督员在对待办案的认知上存在或多或少的偏差，行政处罚案件在质量上面还存在不同程度的问题，有的问题还比较突出，面临着行政复议或行政诉讼中被变更或撤销的风险，必须及时采取相应的措施加以纠正。
关键词卫生；行政处罚；问题分析；质量控制
卫生计生行政处罚是卫生计生行政部门实施卫生监管的重要手段，行政处罚案件的办理质量体现了卫生计生行政机关的执法水平，而卫生计生行政处罚文书既是卫生计生行政执法活动的重要内容，也是评价卫生计生行政处罚案件质量的重要载体［１］。卫生计生行政处罚案件办理不当将直接损害当事人的合法权益，并可能使卫生计生行政机关面临行政复议的变更或行政诉讼的败诉，甚至被追究责任的风险。笔者对浦东新区２０１１－２０１６年期间存在质量问题的卫生计生行政处罚卷宗进行了调阅分析，同时对一线监督员进行了问卷调查，进一步了解卫生计生行政处罚文书制作中存在的主要问题和产生的原因，并提出质量控制的对策和建议。
一、材料与方法
对浦东新区２０１１－２０１６年期间被行政复议变更、行政诉讼败诉、内部质量评分在９５分以下以及因严重质量问题被撤销的共１４１份卫生计生行政处罚卷宗进行了调阅，主要从违法主体认定准确性、违法事实调查取证充分性、法律适用正确性、办案程序合法性和自由裁量合理性５个方面进行质量评估，了解卫生计生行政处罚中存在的问题和产生的原因。设计《行政处罚问卷调查表》对浦东新区卫生和计划生育委员会监督所的所有一线监督员进行了问卷调查，了解具体案件承办人员的年龄、性别、学历、职称、工作年限、工作态度和认知等方面对办案质量的影响。对上述调查内容通过Ｅｘｃｅｌ２００３录入后转入ＳＰＳＳ软件进行分析，根据事先拟定的调查表对６年来浦东新区卫生计生监督机构制作的存在一定问题的行政处罚案件质量进行汇总分析，找出问题的根源并提出相应的对策。
二、结果
（一）案件分布
在所调阅的１４１份行政处罚卷宗中，内部质量评分在９５分以下的案件９４份，被人民法院发出司法建议书的案件４２份，存在严重质量问题被主动撤销的案件２份，经行政诉讼败诉的案件２份，经行政复议被变更的案件１份。
（二）案件主要问题
２０１１－２０１６年案件主要问题，见表1.１．主体认定不清该问题占所有案件的１５．６％，主要表现为：（１）没有对被处罚的自然人身份信息进行采集与核对。这种情形主要发生在无证经营行政处罚案件中，由于当事人逃逸、不配合调查等原因，执法人员没有进一步调查核实当事人的身份信息，仅通过当事人陈述和证人证言来认定被处罚主体；（２）没有对被处罚人的工商营业执照信息进行收集和确认。执法人员仅仅依靠卫生许可证的信息来确定被处罚主体，但很多情况下卫生许可证信息与工商营业执照信息往往存在不一致，而执法实践中一般以工商营业执照上的名称作为经营主体来进行确认。由于主体认定不清，一方面将导致行政机关作出的行政处罚决定无效，另一方面也会使行政机关面临行政复议或行政诉讼的风险。２．证据调查不充分该问题占所有案件的１７．７％，主要表现为：（１）证据收集不全，依靠孤证认定违法事实；（２）书面证据没有经当事人签字确认；（３）收集的证据之间缺乏关联性，不能相互印证。（４）操作不规范，如采样过程不规范引起当事人对检测结果提出疑义。同样的，由于证据不足将导致行政机关作出的处罚决定在执行效力上大打折扣。３．法律适用不准确该问题占所有案件的９．２％，主要表现为：（１）法律引用不全，对于违反了多部法律规定的没有一一列举，而仅象征性地引用其中的一种或二种；（２）法律的条、款、项、目引用错误或引用不全；（３）法律名称使用简称，未按法律位阶依次引用。４．处罚程序错误该问题较为突出，占所有案件的４０．４％，主要表现为：（１）案件受理后未在７日内立案；（２）案件存在逻辑循序错误，如同一监督员制作的现场检查笔录和询问笔录出现时间和空间上的重叠、文书送达时间早于作出决定时间等；（３）送达程序不规范，没有按照民诉法所规定的送达方式进行送达，比如将处罚文书张贴在经营场所的门上视为送达，事先告知书未有效送达等。５．自由裁量畸轻畸重该问题虽然所占比例不高，仅有２．８％，但无一例外因当事人不服处罚裁量过重而提请行政复议或行政诉讼，并有１例出现败诉。这为我们今后的处罚裁量敲响了警钟。６．执法文书书写不规范这是个具有普遍性的问题，占所有案件的５１．１％，主要表现为：（１）语句表达不通顺；（２）文书出现错别字；（３）卷宗各文书中同一对象前后称谓不一致；（４）修改处没有当事人签字确认等。这些虽然对行政处罚最终的效力没有太大的影响，但暴露出了执法人员文书制作的不严谨。
三、产生原因分析
（一）个人能力因素
经调查分析，１４１份案件涉及第一承办卫生监督员５１人，其中个人承办案件在３件以上的共１９人，承办案件总和为９８件，占案件总数的６９．５％，监督员屡办屡错的比例较高，甚至在多次纠正的情况下部分监督员承办同类型案件的错误情况仍无改观，反映了个人能力和办案习惯的根深蒂固，是影响办案质量的重要因素。另外笔者研究还发现，案件质量的分布与监督员的学历、职称、工龄、所从事专业之间没有必然的联系。
（二）部门因素
经调查分析，１４１份案件中有８５个案件集中分布在４个部门（浦东新区卫生监督机构共有１６个一线执法部门），占案件总数的６０．３％。反映了科室的管理和科室环境对监督员案件办理的质量具有重要的影响。
（三）办案认知因素
笔者对全所８１名一线监督员进行了问卷调查，调查显示９５．１％的监督员认为在办案过程中应依法依规处置各类违法行为，但同时所有被调查的监督员在办案认知上均存在或多或少的偏差，其中１３．６％的监督员表示在实际办案过程中容易受到部门领导的意志和当事人态度的影响；２８．４％的监督员认为自己的办案能力有限，单位不应当对自己提出更高的要求；４６．９％的监督员坦言担心多做多错而不愿意主动承办处罚案件尤其是复杂的案件；更有６０．５％的监督员认为当前工作负荷过重，没有必要把更多的时间和精力花费在案件质量的把控上，马马虎虎过得去就行。
四、对策与建议
调查分析结果显示，监督员在对待办案的认知上存在或多或少的偏差，行政处罚案件在质量上面还存在不同程度的问题，有的问题还比较突出，如果存在主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越职权或滥用职权等情形，将使卫生计生行政机关作出的行政处罚决定无效，并在行政复议或行政诉讼中面临被变更或撤销的风险。即使是普遍存在的文书书写规范问题，虽然不至于影响到处罚决定的最终效力，但作为一份严肃的法律文书，间接反映了监督员的执法能力和水平，也应当引起足够的重视［２］。为此，笔者针对浦东新区卫生计生行政处罚案件质量中存在的主要问题和根源，从以下几个方面提出对策和建议：
（一）建立完善一套科学合理的卫生计生行政处罚案件质量评定标准，并在执法办案实践中由法制管理部门严格按照评定标准对每一份案件进行考评，考评结果及时反馈案件承办人员及其所在部门，并作纳入单位年终对个人及部门的考核内容，考核结果作为评优、人才培养和职务职级晋升的重要依据。
（二）建立健全内部行政处罚案件质量控制体系，对案件实施全程监督。即对重大案件、复杂疑难案件开展事前讨论，统一办案思路；明确案件承办人、承办科室负责人、法制审查、领导审核审批等岗位职责，在办案过程中严格落实行政处罚逐级审查、审批制度，及时发现并纠正问题；事后以随机抽查的方式对处罚卷宗开展稽查评估，并根据评估结果持续改进管理措施。
（三）针对行政处罚案件办理中的各个薄弱环节找出行政处罚案件办理的关键控制点，将相关的注意要点和操作要求汇编成册，方便监督员日常使用学习。
（四）结合执法实践中的热点、难点和突出问题，开展有针对性的业务培训，通过典型案例讨论、优秀案件点评、办案心得交流、以案释法讲座等形式提高对监督员业务培训实效。
（五）强化对卫生监督员的法制教育，牢固树立依法行政观念，克服不思进取、畏难消极情绪，同时辅以一定的激励措施，提高监督员执法办案的积极性。
参考文献
［１］司培合，王献梅．对１７４５份食品卫生现场监督笔录的评析［Ｊ］．职业与健康，２００４，２０（９商业机电论文）：６５－６６．
［２］汪澜，魏澄敏，陈雪珠，等．上海市徐汇区卫生计生行政处罚文书质量的影响因素分析［Ｊ］．卫生监督与管理，２００７，６（１９）：２６７－２６８．
作者：苗嘉魁 陈文雄 单位：上海市浦东新区卫生和计划生育委员会监督所
