一、全面预算管理概述
全面预算管理将企业的生产部门和管理部门全面纳入到了企业运营过程中来，对于在资源的协调和分配上，无论是生产部门还是管理部门可以将资金的计划以透明的形式进行公开，通过分析比较各部门计划的轻重缓急，将有限的资源分配到重要的部门，实现资源的优化配置。“全额”主要指预算金额的全面性。预算金额不仅包括财务预算，还包括业务预算。在现代财务管理中我们不仅要关注企业运营活动，还要关注企业的投资和资本经营活动，尤其是资金供给和成本控制等问题，这些直接关系企业的长期发展。“全程”主要指预算管理的全程化。①即预算管理不能简单地停留在预算目标的制定、预算指标设定及下达和预算的汇总上，还要在预算的执行和监控过程中，对预算进行考核和评价，从预算的编制到预算的考核、评价全程反映。
二、高速公路运营公司实施全面预算管理的意义
1.全面预算管理推动企业建立规范、科学的管理体系。实践证明全面预算管理的一种科学的、有效的管理模式，和企业的经营目标和经营理念是相适应的。高速公路运营公司推行全面预算管理模式，通过该模式准确地将公司的目标和任务在各个管理层次、各部门、各岗位之间进行合理分解和分配，将公司中有限的资源在部门、人员之间进行合理的分配，同时可以有效地协调部门、人员之间的利益关系。在任务和资源的分配中以及利益的协调中，推动科学、有效的管理制度和体系的构建，在制度和体系的规范下推动企业持久、健康发展。
2.全面预算管理促进高速公路运营公司管理能力的提升。全面预算管理是一项复杂、系统的工程，涉及高速公路运营公司的方方面面，不仅涉及到母公司的各项经营管理活动，还涉及子公司的各项经营管理活动，乃至细化到各个部门和各个岗位。由于包含内容较多，推行全面预算管理在一定程度上推动公司的管理能力要和全面预算管理的要求相适应，客观上促进了公司管理能力的提升。此外，全面预算管理要求上至母公司下至子公司都要建立一套完整、系统的行为规范，对于公司各个环节、各个部门、各个岗位进行严格的监督，保证各方面的工作在制度的轨道上顺利运行。总之，高速公路运营公司推行全面预算管理在提升公司管理能力的同时，也提升了应变能力，使公司最大限度地实现经营目标和经济效益。
三、高速公路运营公司全面预算管理的现状以及实施中存在的问题———以陕西省为例
全面预算管理是高速公路运营公司利用全面预算对公司的财务及非财务资源进行合理的分配，并对其进行考核和控制。实践证明，全面预算管理已经成为高速公路运营公司降低运营成本，提升财务管理水平，提高经济效益的有效模式，受到越来越多的高速运营公司的青睐。陕西省高速公路建设正处于高速发展的阶段，但是施工成本通常会高于东部地区，这在一定程度上限制了陕西省高速公路的发展，也影响了高速公路运营公司的效益。在根据实际合理设置施工方案的基础上，陕西省高速公路运营公司采用全面预算管理模式取得了一定的成效，但是仍存在一定的问题需要改进。
1.对于全面预算管理缺乏足够的认识。全面预算管理是一项复杂而系统的庞大工程，涉及高速公路运营公司日常运营的各个环节、各个部门乃至各个岗位，是集财务预算和经营预算于一体的系统的预算体系。“在这一预算体系下，公司的每个人员既是预算的提供者也是预算的执行者，全员参与是全面预算最为突出的特点。由于全面预算首先是建立在财务预算基础上的，在财务收支预算的基础上不断向其他部门和岗位延伸，在实际工作中和财务部门的关系也比较密切。所以，在高速公路运营公司内部，大多数人会存在这样的认识:全面预算是财务部门的事，和其他部门无关，其他部门只要配合财务部门的工作，对财务部门提供的数据进行确认就可以了。基于这样的认识，全面预算管理很难做到和公司的战略管理、企业业务管理等组织机构联系起来。由于缺乏全员参与的积极性和主动性，很多高速公路运营公司将全面预算工作直接交给财务部门，其他部门很少参与甚至不参与，公司其他部门和人员对于全面预算管理的消极与被动直接削弱了全面预算管理的科学性和有效性，难以充分发挥全面预算管理的重要作用。”②
2.全面预算管理缺乏健全、有效的组织保障。从陕西省高速公路运营公司的实施现状来看，大多数运营公司的全面预算管理由财务部门负责，没有一个健全、完善的组织体系来保障全面预算管理的实施过程的透明性和实施效果的有效性。虽然财务部门其特殊的部门性质决定其在推行全面预算上具有一定的优势，对于预算的管理的内容和流程比较熟悉。但是，全面预算管理作为一项系统的工程，涉及到公司运营的方方面面，并不是仅靠一个部门的力量就可以实施的。缺乏有效的组织保障，各部门之间的权责就不能明确，不仅不能分解任务，保质保量完成相关任务，一旦出行问题也不能明确责任，造成部门、人员之间的相互扯皮。导致的直接后果是全面预算管理在编制上缺乏科学性，在执行上缺乏有效性，难以实现全面预算管理的目标。
3.预算编制质量有待进一步提高。高速公路运营公司的预算编制质量有待提高，主要由以下几点造成的：“一是，预算编制方法不科学。虽然在部门预算上要求采用零基预算编制预算，这样编制方式可以更加合理、有效地分配资源。但是，在实际中部分高速公路运营公司采用定基预算来编制预算，在定基预算的基础上考虑一些可控的变动因素来进行综合预算，并没有根据收支项目的特点灵活采用多种预算编制方法，造成预算在编制上不科学，影响执行效率和效果。二是，定员定额的标准不合理。高速公路运营公司在定员定额标准的制定上参照行政单位定员定额的制定标准，忽略了运营公司的实际，导致实际支出和预算差距较大。例如：高速公路运营公司为了完成收费、路政、养护的职责，需要较多的车辆，耗油量也比较大，这与行政事业单位的公车使用标准是有区别的，盲目照搬造成预算丧失科学性和合理性。三是，预算编制的内容不全面。高速公路运营公司对于预算内容考虑不够全面，很多有必要列支的内容没有在预算内容之内。例如：高速公路收费站高杆灯，耗电量比较大，相应的支出也较大，却没有相应的经费保障；近年来交通事故频发，车辆安全费的支出逐年上升，却没有相应的车辆安全经费；在预算内容中除了考虑一些可控因素之外，一些不可控的突发事件也应考虑在内，计入运营成本。像2003年陕西省遭遇罕见水灾，陕西高速集团所辖路段损失严重，当年发生抢修成本8639万元，占运营成本的29.26%，这是预算始料未及的，当年预算严重超支。”③因此，预算内容的编制上既要考虑可控因素，又要考虑不可控的随机成本，力争做到全面、完整。
四、高速公路运营公司提升全面预算管理水平的途径
1.提升对全面预算管理的认识，增强全员参与的主动性和积极性。高速公路运营公司能否充分发挥全面预算管理在降低成本、提升经济效益中的作用，关键是要转变观念，树立全面预算管理的意识，将全员参与融合到全面预算管理的编制、执行和评价中。全面预算管理是一项系统的复杂工程，由于工作内容的不同和专业知识的限制以及部门之间的相互牵制，财务部门不可能对其他的部门的各项内容熟悉。因此也就不可能凭主观对其他部门的工作内容编制预算。其他部门的预算作为全面预算的重要组成部分，需要其他部门人员的共同参与才能保证预算编制的科学性，从而保障执行的效率和效力。此外，可以通过建立有效的激励机制，明确部门、人员之间的权、责、利，激发全员参与在全员预算管理中的积极性和创造性。将预算的指标层层分解落实到部门和个人，并将目标的执行效率和效果与个人的绩效挂钩，在提升全员参与的基础上，使全面预算的意识深入人心。
2.建立健全全面预算管理的组织机构，保证预算的严肃性和权威性。全面预算管理的从编制到执行以及全程的监督管理需要健全有效的组织机构来保障其严肃性和权威性，从而保证执行的效率和效力。首先，要建立健全公司预算组织，建立全面预算管理委员会领导、管理公司的全面预算管理工作。其次，领导层的重视是全面预算工作顺利开展的保障。领导层要对全面预算管理工作的开展提供物质和人员保障，使企业人员能充分认识到全面预算管理的重要性。此外，上至母公司下至子公司建立预算小组或预算组织等常设机构，使全面预算成为高速运营公司的日常工作。同时，将预算的执行与监督纳入公司的日常经营管理之中，充分发挥全面预算在优化资源配置、提高经济效益中的作用。
3.建立健全预算执行考核评价机制，保证预算的执行效力。建立健全、科学、严谨的全面预算执行考核评价机制是全面预算管理各项指标顺利完成的有效保障机制。“首先，预算一旦确定，要根据高速公路运营公司的工作性质和运营活动制定相应的考核指标，在指标的制定中运用定性和定量两种方法，将各部门、人员的考核结果公开接受监督，在透明中保证考核的公正性。其次，预算一旦确定，要保证其在执行中的刚性，建立预算定期考核机制，对预算的执行进行定期的考核。对于执行结果与预算差距较大的要分析原因，提出相应的对策。如果是人为造成的要追究相关责任人的责任，如果是预算编制的问题，要按照程序进行调整，保证预算的严肃性和执行的刚性。”③此外，建立针对预算考核的独立考核部门，在组织体系确保的基础上保证预算考核的透明和公正。
作者：周小君
