一、政府干预房地产市场的背景
近年来，随着我国房地产市场投资规模的持续扩大，房地产市场发展迅速，对整个国民经济的增长起到了巨大的拉动作用，但是随之而来的却是房地产价格的飞速飙升。解决居住问题已成为摆在老百姓面前的一个沉重话题，安居乐业的社会目标受到严重挑战，若长此以往不加解决，将给社会和谐带来不确定因素。此外，房地产利润暴增诱发的房地产市场乱象及潜在的房地产泡沫也破坏了社会主义市场经济秩序并可能最终影响到国民经济的健康有序发展。正如一些学者指出，房地产问题已不仅仅是属于经济问题更是政治问题和社会问题!基于此，国家对房地产市场高度重视，频频颁布针对房地产市场的调控措施，特别是进入2010年以来，国务院更是密集性地先后出台一系列房地产调控措施，以期规范我国房地产市场并遏制愈演愈烈的房价涨势过快的势头。
中央政府频繁干预房地产市场的举动引发强烈的社会反响，在绝大多数民众表示欢迎的同时，也引发了部分人的质疑和忧虑。有一种声音认为，政府不应该采取行政的手段干预房地产市场，甚至有人还提出“炒房无罪”的口号。在市场经济条件和背景下，国家频频介入房地产商品市场，此举是否违背我国建立社会主义市场经济体制、由市场配置社会资源优的初衷；是否会破坏刚建立起来的来之不易的市场调节机制，从而退回到计划经济的老路上去；国家干预房地产市场的情况是否会蔓延至其他商品市场和经济领域，从而严重挫伤市场主体的积极性？这些疑问最终归结为两个问题，即政府介入房地产市场的适当性和合法性问题。本文试图从经济法的视角对国家干预房地产市场的行为进行论述，以证明其介入的适当性。
二、经济法构架下国家干预房地产市场的必要性
（一）宏观经济调控角度下国家干预房地产市场的必要性
宏观经济调控是经济法“一体两翼”主要调整范围的重要组成部分，是保证社会再生产协调发展的必要条件。国家根据国民经济协调发展和均衡增长的目标，在市场经济运行的基础上，综合运用计划的、经济的、法律的和行政的手段，对国民经济总量运行进行调控，使总供给与总需求趋于基本平衡，有效地实现发展和增长目标。之所以需要宏观经济调控，是基于市场调节固有的缺陷和弱点，因此宏观调控的主要作用范畴也集中在有关国家整体经济布局和国计民生的重大领域以及容易产生市场失灵的经济领域。很明显，只有政府特别是中央政府才有能力反映总量运行的经济要求，并具备制定克服总量失衡的制度及政策的能力。凯恩斯认为，“宏观总量的调控功能，不可能由市场机制来承担，只能由政府来完成。”我国宪法第十五条也明确规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”因而，宏观调控是政府的经济职能，甚至是其主要的经济职能。
房地产是国民经济的重要组成部分，也被视为国民经济的晴雨表。近年来，我国房地产市场的井喷式发展是与各地盲目追求GDP的高速增长和卖地财政政策密不可分的。投资性投机需求的介入，不断推高房价，已使部分地区的房地产市场出现较大泡沫。经济发展过分依赖固定资产投资，重复建设，盲目投资造成社会资源严重浪费。银行等金融机构对房地产项目贷款的过度偏好，加剧了信用风险发生的可能性。房地产产品结构不合理，高档住房与中低端产品，租住用房与销售商品房比例不当使供需关系失衡。上述房地产领域出现的问题已开始影响我国宏观经济目标的实现，需要国家通过经济、法律和计划的手段从社会整体层面对房地产业进行指导、监督、调节和控制，通过调整住房供应结构，加大差异化信贷和税收政策及控制信贷风险促进房地产市场总供给与总需求，供给结构与需求结构的平衡与整体优化，从而实现房地产业与国民经济协调发展。
（二）维护市场竞争秩序角度下国家干预房地产市场的必要性
在市场经济条件下，社会生产活动的诸环节皆受市场影响。由市场内的价格、供求、竞争、风险等市场制约要素构成的市场调节机制支配和制约着经济活动主体的交易行为。但市场经济问题并非全部都能由市场自身解决，竞争本身孕育着反竞争的因素。竞争压力及正常竞争的成本巨大，通过不正当竞争可以实现成本的外化并获得高收益，因而市场主体往往有逃避竞争的心理偏好。再加上如果违法成本低就容易出现不当垄断、限制竞争和不正当竞争等扰乱市场正常秩序的行为。这些行为不仅破坏了市场的自由和公平，扭曲了竞争机制，妨害经济的发展和技术进步，最终也损害了消费者的正当利益，因而国家需要对市场竞争秩序进行干预，以维护自由企业制度和交易自由，阻止市场力量对正当交易的破坏并纠正市场失当行为。这不仅是市场经济发展的内在要求，也是经济法的重要使命。
目前我国房地产领域出现的大型房地产企业囤地惜售，借此垄断本地房地产价格的话语权；房地产开发企业弄虚作假，“缺斤少两”；租售过程中的霸王条款，不合法的二次规划，任意侵占公摊面积，严重侵害了消费者的合法权益。房地产中介机构违法违规操作和欺诈行为也严重扰乱了房地产市场的正常运作和有序竞争。不公平、不正当的竞争行为严重损害了市场机制的活力，沉重打击了合法经营者的积极性，需要国家通过反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法、价格法、广告法等来维护正当的竞争机制和合理的竞争结构，实现良性的竞争模式和经营秩序。
（三）社会整体利益角度下国家干预房地产市场的必要性
所谓社会整体利益，是指人类社会作为统一的有机整体，促进、满足它存在和发展的各种客观需要。它主要包括社会进行生产和再生产的条件，人类公共生活的福利事业，人类精神文明发展的条件等等，也称成社会利益，社会公共利益［1］。一般认为，社会整体利益应该具有以下几个特征：第一，受益主体的非特定性。公共利益的受益主体应该是社会公众，而不是特定的单个主体。第二，公共利益的设定不应出于个别主体的商业目的，但是公共利益的设定并不排斥整个社会的商业目的，也不排斥旨在促进公共利益的次级群体利益。第三，公共利益具有“公共性”、“群体性”。公共利益的受益者应当是社会公众，并且能够增进个人的利益［2］。第四，公共利益的确定及实现应通过法定的正当程序来实现，并具有广泛的群众基础。从政治学角度观察，国家产生的根源与目的就在于维护社会整体利益。国家最初的功能即为执行社会公共职能。通过维护社会治安，建立公平有序的良好经济秩序，促进经济社会的健康发展；通过建立完善社会保障制度，运用财政转移性支出及税收调节等手段缩小分配不公，消除贫富分化；通过对弱势群体进行特殊的倾斜性保护，对处于不利地位的人员给予一定的补偿或救济，最终实现实质正义；通过计划和产业政策平衡协调区域经济发展；通过宏观调控实现社会总供给与总需求的基本平衡。
在市场经济条件下，商品供应及其交易应遵循价值规律的基本要求随供求关系自发调节价格或根据价格传递的信号自主调整供应量。买卖双方在平等自愿的基础上进行的交易活动由市场看不见的手调节即能达到供求平衡，从而实现资源配置的帕累托最优。只要交易过程中买卖双方不存在强制交易和欺诈、违法违约等行为，即使财富被错误分配，也不应成为政府限制合同自由、干预个人财产自由转移、庇护第三者的理由。然而，房地产商品并非一种普通商品，它关乎人们的“衣食住行”基本生活需求，属于社会最低生活保障。房地产的这种社会公共属性决定了其如果无法得到圆满解决，将直接危及整个社会的和谐稳定，从而诱发社会结构的调整。尽管当前房地产新政中各种政策措施的出台可能触及到某些利益群体的切身利益，包括限购令的合理性及衍生出的户籍关联问题及普遍的征收房产税将会加重普通民众的财政负担等问题，但过去较长一段时间内房地产业中无序追求不正常利益的畸形发展已衍生出了比上述问题更多、更严重的公共利益受损危机。虽然一些学者一直主张避免用行政手段干预房地产业的发展，然而过去几年的社会现实已证明：尽管市场这只看不见的手在追求自己利益的同时，“往往使它比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益，但这只手毕竟不是上帝之手，它通常既不打算促进公共的利益，也不知道它自己在什么程度上促进那种利益。”［3］
因而，在市场经济中，应尊重和维护房地产行业的正当利益，但决不能以牺牲社会整体利益为代价，否则国家将面临严峻的民生压力和社会矛盾。
三、政府干预房地产市场的的适度性
市场缺陷使得政府有充足的正当理由介入市场活动，但是政府干预自身也存在着很大缺陷，政府介入社会经济生活同样存在着失灵问题，过度的政府干预可能会导致比市场失灵更大的非效率。首先，过度强调政府干预市场失灵将造成政府职能的迅速扩张及分化，从而导致官僚机构的膨胀，出现机构重叠，相互推诿扯皮的现象，导致办事效率低下或干脆无力应对。长此以往，必将导致民众对政府处理社会公共事件的信任危机。其次，政府调控经济活动本身就存在着局限性。政府行为成本巨大，政府获取信息的途径也会产生信息不对称问题，极易出现政策效应的滞后性，不平衡性及效力的递减性［4］。被监管者为了维护自身利益，向监管者提供信息时可能故意隐瞒甚至虚构信息，使得监管者无法准确制定出符合调控目标的对策甚至相反制定出有利于被监管者自身利益最大化的政策。由于缺乏同种公共产品的竞争以及政府机构及官员缺乏追求利润的动机和监管机制的缺乏，致使政府公共部门的效率低下及公共产品的供给低效。第三，内在性的存在。各级政府机构及其工作人员存在着自身利益或者为了追求政绩以谋求连任或晋升而制定一些长期看弊大于利的政策；或者地方政府为了获取更大的自身利益而极力阻饶中央政策的贯彻执行，出现“上有政策，下有对策”，政令不通的现象；或者政府寻租现象泛滥，进而导致腐败盛行。鉴于此，国家在干预市场，介入社会经济生活的角色定位不应过分夸大，国家的作用仅限于纠偏补缺。只有在市场自身难以解决或者解决效果不理想的状态下国家才有必要介入。市场经济条件下的资源配置主要还是需要遵循经济规律，通过竞争，价格和供求机制实现。
正因如此，政府在介入并干预房地产市场的过程中必须合理确定其活动维度。一方面，从维护社会整体利益、实现宏观调控目标和保持市场公平竞争秩序的角度，政府干预房地产市场有其合理性，另一方面，政府不能无限度干预房地产市场。政府对房地产市场的干预必须尊重市场规律和房地产自身运行规律，同时需要慎重考虑我国的现实国情，避免由于外力的过度介入而损伤市场主体的积极性和市场机制的活力。
特别要注意防止对房地产市场的过度打压可能导致的房地产市场崩溃而产生一系列新的连锁反应及问题。在合理界定政府干预房地产市场的边界及干预程度的基础上，政府应依法行使自己的权限：制定严谨务实的法律制度，明确房地产市场的具体调控主体，赋予其适当的权利义务；设计科学合理的调控手段，避免不适当的干预或调控过度；完善相应的执法机制和严格公正的责任追究机制，防止出现有法不依，执法不严的随意人治状态。
房地产市场的需求具有多样性，政府在对房地产市场采取调控措施时还要避免一刀切的政策倾向。一方面政府需要动用货币政策，财税政策抑制房地产市场的过渡性投资投机性需求，另一方面也需要考虑普通民众改善居住条件及外来人口城市安家购置自用住房的合理性刚性需求，这需要政府统筹兼顾，充分发挥施政智慧。政府在直接规范房地产市场、调控房价的同时，需建立完善相应的配套机制，如加大保障性住房的供应，形成市场供应和政策保障二元住房供应格局。推进土地制度的改革，既要防止城市建设用地挤占耕地的问题又要改变政府垄断土地供应，使得成为稀缺性资源的土地价格飞涨导致房地产成本居高不下的恶性循环；加快城乡一体化建设及中小城市发展；完善大学生就业机制，从观念和制度保障上引导人们进入中小城市就业生活等等。只有这样，才能从根本上长远解决我国房地产市场存在的弊端。
