农业产业化项目通常包括前期准备、申报审批、项目实施、竣工验收和运行管护等阶段。事中监管在农业产业化项目实施的全过程监管中涉及到后面三项。实际工作中，政府往往重视事前监管和事后监管，事前监管相对来说有法可依、有流程可供参照比较简单，事后监管虽然较复杂但有相对健全的法律法规体系，而事中监管既不但没有健全的体系而且有很多不确定性、复杂程度很高。但是，事中监管作为事前监管的有效延续和事后监管的有利保障，其必要性和重要性不容忽视。为了提高政府对农业产业化项目的投资决策水平和效益，必须要改进农业产业化项目事中监管模式。
一、迁安市农业产业化项目发展现状
近年来，迁安市农业产业化项目按照“扶优、扶强、扶大”的原则，对市场前景好、竞争力强、带动面大的龙头企业加大政策扶持力度，加快构建现代化农业体系建设。2014年，迁安市农业产值实现71.5亿元，农业产业化经营率达到75.2%，到2015年已经达到了75.9%；迁安市的农业产业化项目数量在2013、2014、2015三年分别为19个、21个、22个，投资总额分别为8.93、8.6、20.7亿元。2015年省级龙头企业2家，唐山市级农业产业化龙头企业20家，迁安市级别龙头企业88家。截止到2015年底，全市农业产业化龙头企业固定资产已经达到36970万元，销售收入已经达到了66754万元，净利润3840万元，带动周边的农户共5.6万户，带动基地农户增收达到12123万元。
二、迁安市农业产业化项目事中监管现状
迁安市在农业产业化项目事中监管方面，从上到下重视项目监管工作，形成较为专业的监管队伍、规范的监管程序、完善的信息化监管体系，切实提高了项目建设成效。
1、成立项目领导小组加强建设监管工作
建立市级农业项目领导小组，强化以迁安市级为主的项目建设和监管工作。政府对农业产业化项目有建设和监管的责任。迁安市政府农业方面主管领导作为农业项目领导小组组长，财政局、农牧局、发改局、审计局及迁安市农业产业化办公室等相关单位和项目所在地的乡镇负责人作为项目领导小组成员，这个从上到下的项目领导小组把对其监管作为常态化，落实责任制。
2、制定较为规范的事中监管程序
除了对农业产业化项目立项过程加强前期监管外，加强对项目实施过程的监管即事中监管，坚决按照项目的监管程序进行全面检查，保证其建设单位按质按量完工。事中监管内容包括对项目进行全过程跟踪管理和对项目成效进行评价，总结经验、查找问题、分析原因、提出对策，进而提高监管水平和提高决策率（见图一）。
3、基本形成完善的信息化监管体系
迁安市农业产业化项目的监管方法、手段比较创新，除了现场踏查、记录访谈、账物核实这些手段、方式外，还充分利用“迁安现代农业管理信息系统”进行信息化、网络化监管跟踪指导，大大提高了监管效率，节约了监管成本。2014年，为了便于对农业产业化项目的监管，提高对农业重点龙头企业的监测服务水平，迁安市已经将农业产业化项目、农业产业化重点龙头企业全部纳入到河北省农业产业化信息系统进行网络监测，增强了对农业产业化项目的动态监测。迁安市始终重视农业产业化项目事中监管工作，重点监管项目前期准备工作是否到位、是否按要求组织实施、是否严格依照程序建设、是否达到预期目标;每半个月向市政府农业办上报项目进度，市主管农业领导不定期对农业产业化项目进行现场检查，从上到下形成日常监管，有效提高了项目建设质量。
三、迁安市农业产业化项目事中监管存在问题及原因
1、事中监管存在问题
（1）事中监管主体分散。农业产业化项目事中监管主体涉及到发改、财政、审计、纪检、畜牧、农办、产业化办、乡镇项目办等多个部门，监管工作缺乏独立性。在现有体制下，农业产业化项目监管部门权利相对较集中，综合了管理权、决策权、预算权、分配权、组织权、决算权、资金使用权、项目竣工验收权等权利，决策者和监督者的双重身份使得监管工作很难客观公正。（2）事中监管效率较低。同一个农业产业化项目涉及多个监管部门，直接使得项目监管工作体系缺乏系统性，监管主体间缺乏统一对外的沟通机制，“多龙治水”和“撞车现象”不可避免，职能和监管重点的差异性，统一标准的缺乏，往往导致农业产业化项目监管漏洞出现、结论不一致等情况。
2、事中监管问题原因
迁安市在农业产业化项目事中监管时，由于项目存在地点分散、类别差异大等特点，监管方法有区别，涉及到的知识也太广太专，目前还难以做到按照不同类别对项目进行监管，这些都导致项目监管工作得不到足够专业的技术支撑，信息不对称问题更加严重。
四、基于参与式PDCA项目事中监管模式构建
1、政府管制的激励理论
政府管制的激励理论，根本上是应用博弈论和委托———代理理论，解决信息不对称时存在的问题。委托——代理理论最关注的是研究利益相冲突和信息不对称的环境下，所有者即委托人向代理人设计出以供最优激励机制。在农业产业化项目中，政府与其实施企业、企业与农户间都存在着委托———代理问题。政府在决策选择时要面临企业的“逆向选择”问题，企业拥有更充分的信息，而政府却不了解。信息不对称可能导致项目申报成功后实施的企业“道德风险”问题，政府只能通过间接途径了解资金运作的信息，企业很有可能暗地里改变资金用处等等，政府难以让实施企业的行为不偏离项目目标。在信息不对称情况下，农业产业化项目实施企业与农户之间也存在“逆向选择”和“道德风险”问题。签约前存在“逆向选择”问题，即企业比农户拥有更多的市场需求和价格等信息，而农户在农产品的生产方面具有企业不了解的知识和经验，企业和农户在各自信息优势上隐瞒对方；签约后企业和农户之间存在“道德风险”问题，如在价格问题上，农产品收购时供不应求时农户很可能把农产品卖给市场，而供大于求时，企业则可能违反约定拒绝收购。在质量问题上也如此。委托———代理理论的核心是激励和契约。针对逆向选择问题的机制设计，其核心是选择什么样的契约消除信息不对称引起的代理人机会主义行为；针对道德风险的机制设计，其核心是策划什么样的激励机制使得代理人在不违背损害自己利益的前提下采用对委托人比较有益的行动。
2、参与式方法与PDCA管理模式
农业产业化项目事中监管不仅要发挥行政机关的作用更要注重多方社会力量尤其是农户参与的作用（见图二），能够发挥农户积极作用的政府监管更加有利于项目效益最大化。针对迁安市农业产业化项目事中监管现状，探索改进事中监管的全新方法和操作过程，以此提高事中监管的效率，使得项目实施达到预期效果。PDCA周期模式监管是全面的质量管理体系运转的基本方法，共分为四个阶段，八个步骤（见图三），将其应用在农业产业化项目事中监管上（见图四），将其监管变得更加系统、综合、动态控制。依照此模式制订监管计划和措施并组织实施，开展日常监管，将结果反映在修改的计划中，日常监管与阶段性监管有机结合，持续改进并形成项目事中监管体系。3、参与式PDCA项目事中监管模式综上，将参与式方法与PDCA循环进行有效结合，探索出一个农业产业化项目事中监管新模式———参与式PDCA项目事中监管模式。运用此模式，一要掌握受益农户是项目的主体，其余的利益相关方只是发展项目所需要的协调者；二要掌握基本原则是与项目利益相关者建立关系，尊重农民主体地位，重视农业项目实施过程。这样受益主体即农民在农业产业化项目建设中的效力才能得到巩固，同时权、责、利也更加清楚明白，农业产业化项目建设才能充分发挥其社会效益和经济效益。将参与式PDCA项目事中监管模式运用在迁安市农业产业化项目事中监管中，围绕项目事中监管总体目标，各参与方（政府、中介、企业、农户等）依据各自职责，进行分工、资源整合，并协调开展工作，形成各参与方协同合作、利益共享的良性互动。
（1）事中监管计划措施（P）监管主体：迁安市农业产业化项目涉及到多个部门和单位，要严格本着决策权、执行权、监督权相分离原则，将负有监管责任的单位进行监管资源的有效整合，按照既相互制约又相互协调的前提来构建其结构、机制，成立专门涉及到所有单位业务联系的监管机构，进而形成全面、综合的监管主体体系。监管目标：以实现农业产业化项目利益最大化为总体目标，以专业化、制度化、高效化的有效监管，以信息公开化的透明监管，以有法可依的法制化监管，以明确、科学、精炼的高效化监管，这些为具体的监管目标。监管指标：农业产业化项目资金来源不同，首先要把其进行统一管理，并在项目审批、项目实施、竣工验收和后评价等环节进行监管，即是对资金和环节纳入一个监管体系实现全覆盖、全程化、动态化监管。监管制度：设计农业产业化项目监管评价标准和细则，适当运用政府绩效监管制度，协调不同类型项目相关监管规定，结合迁安市监管工作的实践需要，配套制定项目相关标准和实施细则，实现制度化管理。监管流程：以规范化、有效化为原则，制定农业产业化项目事中监管流程并按照流程监管。监管方法：在目前拥有的信息化监管网络的基础上，进一步完善其覆盖全面的信息传递系统，收集、整理并分析项目相关数据，确定监管重点。完善绩效考评责任制，细化项目监管措施，切实加强对监管人员的绩效考核。
（2）事中监管组织实施（D）项目监管人员在熟练掌握相关法律、法规和监管手段和方法后，按照P阶段进行监管，落实计划进行实施。实施阶段对监管计划的落实是整个项目实施的关键环节。要对各参与方灌输管理意识，增强责任意识，同时建立起完备的监管体系，将监管目标细化落实到各个责任主体，充分调动各方积极性。在农业产业化项目实施的监管过程中，一旦实施方不按规定计划实施建设甚至违反有关规定的，责令整改并记录在案，以此来有效促进项目正常运作。
（3）事中监管检查评估（C）在项目事中监管时对照计划此阶段是否按流程监管，是否达到了预计的目标，情况、效果是否符合达到预期，并迅速对执行过程中成功、不足或失败原因反应。发现问题分析原因及时采取纠正、预防措施，采取绩效监测尤其是主动的绩效监测，改进原有的制度和流程。此阶段也可看成一个小PDCA循环，可以对下一个阶段A阶段和对进入提升的P阶段评价以及D阶段实施进行具有针对性的对策制定，同时对它们的有效性进行检查和评估，避免了出现监管死角的情况，实现持续改进。
（4）事中监管处理改进（A）依据检查效果，判断农业产业化项目事中监管计划的合理性、科学性、可行性，监管措施的实效性，确定改进内容。整个农业产业化项目事中监管过程看做一个大的PDCA循环，大循环包括项目实施、竣工验收、运行管护等各个阶段的监管工作，而各个阶段监管工作也可以看做一个小的PDCA循环，这样就呈现出大环套小环模型（见图五），小循环同时也是一个不断制定目标、措施、实施、检查、评估、处理改进的过程。下个循环目标的实现以上个循环的有效实施为基础，每个小循环目标的实现是整个大循环运转和整体工作目标实现的有效保证。在此阶段山西职称吸取成功经验并巩固成果，处理遗留下的问题也可能是新问题，将这些问题转入到下一个循环中解决，如此周而复始，形成动态管理控制闭环，从而实现不断进步上升态势（见图六），不断持续的提高事中监管水平。
作者：刘鹏程 李振云
