【摘要】“十二五”时期，我国少数民族和民族地区发展成绩较为显著，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强领导下，少数民族和民族地区综合实力大幅提升，经济社会全面提升。但面对国际国内的新形势及改革开放的深化拓展，人口较少民族聚居地区城乡一体化社会救助体系建设仍然面临着严峻的挑战。
【关键词】人口较少民族;城乡一体化;社会救助体系
我国是一个统一的多民族国家，由于历史、自然和地理等原因，少数民族聚居地区发展仍然面临一些突出问题和特殊困难。经济发展总体相对落后，产业结构不合理，基本公共服务供给不足，城乡区域发展极不平衡，人口整体素质还有待提高，文化传承能力亟待加强，贫困问题依然严峻，尤其是少数民族聚居地区城乡一体化社会救助领域。随着我国进入全面建成小康社会的决胜阶段，面对国内外新型的发展环境与机遇，破解重重难题，推进少数民族聚居地区政治、经济、社会与生态的全面发展，缩小城乡之间、东西部之间的发展距离仍然任重而道远。根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中共中央国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，党中央、国务院印发《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》(国发〔2016〕79号)，把加快少数民族和民族地区发展摆到更加突出的战略位置，从经济社会发展、基础公共服务供给、生产生活条件改善、生态文明建设、特色产业发展以及民族文化传承等方面加大投入力度，不断提升少数民族福祉，保障少数民族合法权益，促进各民族团结进步，为维护社会和谐稳定，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有深远意义。为健全少数民族地区基本社会服务体系，尤其是完善人口较少民族聚居地区基本社会服务机制，政府应进一步推进人口较少民族聚居地区城乡一体化社会救助体系的建设与完善，尤其是教育救助、医疗救助和法律援助这些发展性救助。本文将初步浅析人口较少民族聚居地区城乡一体化社会救助体系建设存在的一些特殊问题:
一、人口较少民族聚居地区教育救助制度问题
第一，教育救助理念落后，基础教育经费投入严重不足。人口少数民族聚居地区弱势群体数量庞大，人力资源数量与质量较差，享受教育资源的权利意识薄弱，教育救助理念的落后很难使人力资本转化为劳动生产力，进而推动社会经济的发展。因此，加强人口较少民族聚居地区教育理念的转变，加大基础教育经费的投入力度是当前解决农村教育救助制度问题的首要环节。应该从教育、科技、文化等方面进行全方位规划、全方位扶持。尤其是加大力度发展少数民族教育事业，提高少数民族群众受教育水平，扩大少数民族学生贫困资助面，加大大学阶段少数民族贫困学生自助力度，提高少数民族贫困学生生活补助标准，真正做到财政性教育投入规模随着经济社会的全面发展而相应扩大。第二，教育救助缺乏长效机制，教育福利制度不健全。首先，教育救助政策和理念缺乏相应的宣传力度，人口较少民族聚居地区多为偏远、落后的山区，贫困家庭对教育救助相关政策缺乏了解与认知，难以摆脱脱贫自救的现状。其次，规范教育救助程序，全面落实救助贫困地区与贫困个体相结合，在促使更多的教育资源倾向于贫困地区或薄弱学校的同时，确保救助到户，进而从整体上提升救助水平。再次，对教育救助的基本情况深入摸底、科学管理。建立教育救助对象个人档案，掌握救助对象的基本信息和资金使用状况，建立有效地救助体制机制，促成人口较少民族聚居地区教育救助网络的搭建，实现对教育救助动态管理，公开、公示、透明，接受社会舆论的监督。第三，明确政府在教育救助和教育福利中的主体责任，积极拓宽教育救助资金筹集渠道。从公共财政理论的角度来看，政府的财力主要用于社会公益事业，教育救助与教育福利具有广泛正向外溢效应的公共物品，是推动社会经济进步、社会发展的重要手段。因此，实施教育救助和教育福利是政府财政的主要职责之一。在明确责任主体的基础上，进一步协调政府部门、民政部门、教育部门及财政部分之间的责任范围。一要明确政府部门在政策制度设计、资金支持、组织落实、法律监督层面上的职责所在。二要落实民政部门在确立救助对象、制定救助标准、构建救助档案层面上的具体工作。三要促使教育部门全力配合相关部门，及时、详尽、准确地提供救助对象的基本信息，并积极发鼓励各类学校实现自主救助。四要督促财政部门尽快落实救助资金，扎实做好救助资金的合理分配。积极营造教育救助的良好社会氛围，逐步实现教育公平与福利。
二、人口较少民族聚居地区医疗救助制度问题
第一，城乡医疗救助制度存在明显差异，及时加强政府层面的引导。由于我国城乡二元的经济结构，医疗救助制度也分为城市医疗救助制度和农村医疗救助制度。城乡经济财政收入状况的巨大差异，使得农村医疗救助制度存在着亟待解决的问题。一是医疗救助服务落后。目前我国卫生资源总量的80%主要集中在大城市大医院，相应的硬软件设备功能齐全，而农村医疗救助在服务水平和服务质量上都存在明显差异，定点医院基本集中在1－2所乡卫生院，极大地影响了农村患者的救助水平，增加个人医疗负担。二是民族专项资金覆盖面狭窄。例如德宏州，属于扶持人口较少民族自治州，州所辖的乡镇和村寨并没有纳入到扶持范围。尤其是在资金匮乏的农村落户地区，医疗救助政策难以有效的推行，难以覆盖需要救助的患病群众。因此，就需要从政府层面加以引导，加大民族专项资金的投入力度，以自然村整村推进的方式进行扶持。一要落实政府责任。政府要积极转变职能，建立健全政府领导、民政部门牵头、相关部门有效配合、社会力量广泛参与的医疗救助协调机制。二要加强医疗救助资金的管理和使用。尤其是严格制定民族专项资金筹集、使用及审计制度，实行专款专用，充分保障医疗救助资金真正落实到人口较少民族聚居地区。第二，构建多层次的医疗救助体系，充分整合社会各方力量。人口较少民族聚居地区应根据当地经济社会发展水平和财政收入状况，探索多层次的医疗救助方式和途径。一可以建立以家庭和社区为载体的整合模式。加强家庭和社区在基层医疗救助体系中的作用，提高人口较少民族聚居地区贫困群众的受益面。建立社区(自然村)贫困人口基本信息和救助需求档案系统，加强对医疗救助实施过程的监督与管理。还要加强乡村医疗服务网络系统和人才队伍建设，有效地为贫困人口提供疾病预防、医疗保健、康复疗养、健康教育等层面的教育帮扶和技术指导，提高人口较少民族聚居地区参与医疗救助的理念与意识，降低贫困人口因病致贫、因病返贫的概率。二可以探索以项目为依托的协同模式。以民族专项为平台推动社会各方力量积极参与，开展医疗减免或专项补助，挖掘非政府组织的医疗救助资源，促进慈善捐助活动正规化，加强捐赠者、新闻媒体、民间团体等社会力量的有效整合，建立一套具有替代性和互补性的多层次的医疗救助体系。第三，强化重大疾病补偿的衔接，提高整体医疗救助水平。民族专项医疗救助与城乡居民大病保险制度、新农合大病保障制度在衔接上还存在巨大挑战。面临着种种困难，一要完善重大疾病医疗救助体系，发挥民族专项医疗救助托底保障功能，在救助对象、实施范围、用药目录、救助额度、救助程序、监督评估等方面实现政策和法规上面的突破，提高救助力度。二要加强民族专项医疗救助与社会各方力量的资源衔接，提升救助水准。进一步强化民族专项政策与基本医疗保险、新农合大病保障、城乡居民大病保险的衔接，建立有效的社会支持网络，推动“一站式”医疗救助服务，提高贫困人口医疗救助、医疗服务的可及性。
三、人口较少民族聚居地区法律援助制度问题
第一，法律自救意识处于失范状态，社会变迁中的文化堕距现象。美国社会学家奥格本在其《社会变迁:关于文化和先天的本质》(1922)一书中研究社会变迁时提出了文化失调理论，并指出社会变迁是一种文化现象。社会变迁过程中的调节作用并不是随即发生的，文化中的物质部分首先变迁，其次是文化的精神部分，最后是文化中的风俗习惯部分，这种文化失调的现象称为“文化滞后”或“文化堕距”。文化失调理论认为，人的道德观念不能与现代生产技术发展相适应，这种文化严重失调的现象是现代社会问题产生的主要原因。尽管政府加大促进人口较少民族聚居地区的经济发展，村民的整体思想认知水平有所提高，但城乡二元结构并没有完全打破，乡土中国的“差序格局”伦理思想仍然是村民内部之间、村民与外部之间解决问题的首选方法，法律意识的贫困是政府依法治理乡村工作的主要瓶颈。再者传统“无讼”、“私了”的道德观念影响十分深重，村民无奈选择自救的过程中却又引发了诸多恶性事件或暴力案件，进而导致更大的财产损失。杜尔克姆把这种由于分工的增长而引起的社会结构剧烈改组，同时道德规范的发展又没能及时跟上，致使社会调节发生故障，无法维系人们之间的联系，不能有效地控制人们的欲望和行为的状态称为“失范状态”。因此，打破原有法律自救的失范状态，加大法律援助的宣传力度和社会影响力，提高人口较少民族聚居地区法律意识和维权能力，促进人口较少民族聚居地区和谐、稳定、健康发展。第二，重构农村法律援助体系，建立促进社会力量参与法律援助的联动机制。首先，要确立政府在农村法律援助中的主导作用，利用各方资源为农村法律援助体系建设创造良好的法治环境，加强财政专项拨款的力度，完善法律援助资金保障制度，做好支援人口较少民族聚居地区法律援助工作的人才补偿和晋升机制。其次，扩大法律援助的对象和范围，适当做好相关政策向人口较少民族聚居地区倾斜，真正发挥依法治国走向基层，服务群众，实现依法治理的最大价值和立法的意义。再次，调动一切社会积极因素，促进社会力量参与，建立多方相互配合的联动机制。尤其是大力倡导社会团体和志愿者的作用，不仅为农村法律援助工作节约了大量的人力资本，同时还体现了社会救助互济性、福利性的特点。最后，运用新媒体的力量，定时定点加大法律援助的宣传力度，增强法律援助的社会影响力，尽可能地提高人口较少民族聚居地区村民的法律意识和维权能力，确保真正困难的村民可以运用法律手段和司法途径解决问题，维护切身利益。第三，建立农村法律援助的长效机制，促进人口较少民族聚居地区经济、政治及社会和谐发展。首先，提升政府和司法机关的公信力，提高农村法律援助案件的办案质量，确保工作人员的行为合理合法，并建立相应的工作人员考核制度。其次，加强农村法律援助监督管理力度，建立分环节对案件处理的监督检查体制，制定相关案件处理的量化标准。最后，提供村民参与法律援助监督管理工作的平台和渠道，充分发挥村民自助自救的力量，增强村民运用法律手段和司法途径解决问题的信心和能力，提升村民主人翁的责任感。只有这样才能形成农村法律援助的长效机制，促进人口较少民族聚居地区经济、政治及社会和谐发展。
【参考文献】
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作者：郭一建 单位：曲靖师范学院
