【摘要】教育法律政策是国民教育正常运行的保障，是教育系统制度化、科学化的体现。俄罗斯高等教育法律政策改革趋向于推进教育优先发展，提高国家竞争能力，关注教育质量的提高，加强教育的国际化，应对全球人才竞争，结合时代发展需要，推进教育国际化等。在分析中俄两国高等教育改革发展面临的挑战基础上，探寻我国高等教育法律政策改革的路径，以期促使我国高等教育法律法规进一步完善，促进我国高等教育进一步发展。
【关键词】俄罗斯;高等教育政策;教育优先发展;借鉴
高等教育政策是教育政策的一部分，它是由政府及其机构和官员为实施和发展高等教育事业、调整高等教育领域的社会问题和社会关系而制定的教育政策。大多以教育法律(或法令、法规)的形式存在，具有宏观性、指导性、预测性和可操作性等特点，影响着一个国家教育的发展。俄罗斯处于社会转型期，既重视高等教育向大众化、普及化的方向发展，也关注高等教育法律体制的完善及法律政策的研究。借鉴俄罗斯高等教育法律政策改革经验，可为我国高等教育的改革与发展提供参考。
一、俄罗斯高等教育政策现状
俄罗斯政府向来重视教育领域政策的制定、实施及完善，不断努力使其向更加科学、民主、高效的方向发展。俄罗斯高等教育政策在纵向上主要包括联邦中央、联邦主体、地方三个层级，其中地方政策的制定须与联邦主体政策保持一致，联邦主体政策的制定须与联邦中央政策相一致，而且各级政策法规的制定须与联邦宪法相一致;俄罗斯教育政策在横向上可分为法令法规、纲要、条例、构想、决议、建议等。国家为教育的发展所制定的各类宏观的、纲领性的、综合的、阶段性的、发展纲要性的教育文献，对教育发展方向具有引领、约束和指导的效力与作用。［1］“发展教育，立法先行”，这是俄罗斯一贯的传统。近些年，俄罗斯连续颁布了重大的教育法令，对教育的战略规划及行动目标作了周密的部署和详细的安排。作为国家级重要文件，集中体现了俄罗斯国家教育政策的各个主要方面(如图1所示)，也体现了俄罗斯高等教育政策规划的连续性、完备性、系统性及社会适应性。
二、俄罗斯高等教育政策改革趋向
1.推进教育优先发展，提高国家竞争能力俄罗斯实行科教兴国战略，把教育的发展放在国家优先发展的位置，颁布的《俄罗斯联邦国民教育要义》规定了教育在国家政策中的优先地位，规定了教育发展的战略和方针。教育政策的改革也趋向于重视提升国家总体竞争力、发展创新经济及不断提升整体民族素质。2.关注教育质量的提高，推动教育现代化进程俄罗斯在重视高等教育质量保障体系的建立与完善的同时，也在转变教育质量观。教育质量观由单一转变为多元化，有助于实现公平与效率的平衡。颁布的《2010年前俄罗斯教育现代化构想》及《2013—2020俄罗斯教育发展计划》，很大程度上体现了教育制度、管理、内容、设备及手段等的现代化趋向。3.加强教育国际化，应对全球人才竞争俄罗斯在加入博洛尼亚进程后，其高等教育进行了一系列改革，如增加教育拨款、完善教育学制、实行国家统一考试制度、创建大学综合体、强化高校竞争机制等，力求实现与欧洲国家高等教育体制的一体化，与国际高等教育接轨。
三、中俄高等教育政策改革面临的挑战
1.体制改革俄罗斯处于社会转型时期，政治、经济体制的转型使民族文化传统受到冲击，出现了自由化、金融稳定化和私有化，打破了政府的单一化管理局面。私立教育进一步发展，新的教育拨款制度开始形成，出现了市场主体多元化。高等教育从封闭走向多元，其改革与发展除了要考虑自身因素外，还受政府、市场因素的影响。体制改革决定了法制系统的转型，促使高校办学体制法制化、办学主体多元化、办学模式多样化，从而促进了高等教育法制结构的形成和变迁。［2］2.建设法治国家建设法治国家是中俄两国在长期的法制实践中形成的共识和目标，依法治教成为依法治国方略在教育法制领域的自然延伸。随着高等教育地位和功能的不断提升，高等教育的体制、机制、办学理念等也都发生着变化，教育朝着方向性、民主性、多样性的方向发展。法制建设对高等教育法治建设提出了新的要求，依法治教逐步成为高等教育法制建设的必然要求。3.推进教育国际化不同的社会时期在教育政策上都有不同的价值取向。在经济全球化、信息化趋势下，世界各国都在平等竞争、互利双赢及保持高等教育多样化和民族化的基础上，逐步形成国际高等教育质量标准框架和“游戏规则”。中俄两国高等教育法制变迁都在不断地融入到世界高等教育潮流中，高等教育国际化趋势冲击了原有的法律法规，成为中俄高等教育法制变迁的一股强大的外部推动力。推进教育发展的时代性，正确处理“国际化”和“本土化”的关系，影响着高等教育的快速发展。4.树立核心价值观高等教育目标是高等教育发展和改革的出发点和归宿，与一个国家的文化传统、价值观相联系，反映着一个国家的政治形态和政策要求。中俄文化存在着很大的差异性，但不论是俄罗斯的“大俄罗斯主义”还是中国追求的“中国梦”，这种理念都是一种行动的精神支撑，引领着当前中俄两国高等教育的改革与发展。
四、俄罗斯高等教育法律政策的可借鉴之处
1.明确政策管理机制，完善和创新高等教育法律制度我国颁布的纲领性文件，如《高等教育法》、《中国教育改革和发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《国家教育事业发展“十二五”规划纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》等存在着内容比较宏观抽象、程序性规定少、具体操作难、可诉性差等一些共性问题，［3］这就导致在日常的教育管理和司法环节中难以操作。因此，应明确教育政策的实施机制和管理机制，在政策实施过程中，明确国家、地域、学校不同层面主体各自的责任及互动机制，以保证后续政策评价的可行性。根据层级的高低和效力的大小，法律制度之间应当分工明确，衔接紧密。2.确保教育优先发展地位百年大计，教育为先。俄罗斯把教育确定为优先发展的领域，这也决定了俄罗斯教育政策在国家政策发展中的重要地位。为了实现科教兴国战略和人才强国战略，应把发展教育放在国家经济社会发展战略规划的优先地位，优先谋划教育的发展，在人才培养、经费分配、资源配置、组织机构、活动绩效、社会实践等方面优先考虑到教育的需求，考虑到不同地区的经济差异和区位差异，使教育成为促进经济社会发展的动力源。3.优化制度环境，保障法律政策实施只有从整体、全局出发，制定综合的、优先发展的教育政策才能形成良好的制度环境和政策环境，才能更好地发展教育。因此，只有打造良好的制度环境才能为教育发展规划及政策的形成、实施提供正确的方向，才能为教育发展规划及政策的实现提供保障。一方面，要为教育政策的形成提供良好的外部环境资源，优化政治、经济及教育制度。另一方面，要优化教育发展的内部制度环境，以创新为主线，改革高校内部组织结构和治理机制，通过完善法律制度，调动高校教师、学生开展创新的积极性。［4］4.助力创新经济发展，加快高等教育现代化建设近些年来，俄罗斯政府为建设知识经济社会，出台了一系列国家创新政策，其中就包括高等教育的创新法案。俄罗斯高等教育创新政策整体上是以国家《2020年前国家社会经济发展长期构想》为出发点，对创新发展目标、优先发展方向及创新活动的组织管理、质量监控等方面进行了顶层设计，对高等教育助力创新经济发展在政策上指明了方向。面对创新发展的挑战，更应明确创新是实现教育现代化的主题，坚持突出重点、发挥优势、整合资源、合理配置、注重质量、提高效率、分层推进、逐步到位的工作方针，以教育信息化带动教育现代化;明确高等教育创新的阶段性战略，采取竞标手段资助高校创新发展，将教育创新政策体系纳入国家创新体系结构中，统筹考虑，整体部署;建立区域教育创新中心及联动机制，创建高校科研新模式，加强科技创新人才培养，加强高校科技网信息平台建设，扩大自主知识产权，扩大科技创新国际合作与交流，加强高校科研质量评估，加快大学科技园发展等。5.构建法治型社会，树立以人为本的教育观教育、人与法治社会是互动的。教育具有一定的社会制约性，影响着教育法制化的建设。教育的任务是缩小人的生物属性、扩大人的自然属性、提升人的精神属性，教育政策法律也应致力于人的服务。因此，法治型社会的构建，应结合国家社会发展状况与国民文化特质，树立以人为本的理念。教育规划与政策的制定也应当有利于调动和发挥人的积极性、主动性，有利于人的才能的发挥，有利于人的健康成长。
作者：王书武 宋丽荣 单位：黑河学院
