一、投资俄罗斯油气行业的政治风险分析
本文的主要目标是分析投资俄罗斯油气产业的政治风险。我们认为，在界定石油天然气行业的特定政治风险因素时，政治风险因素应该能被灵活适用，以便能适应行业及投资者的特定微观环境。图1提供了界定油气行业政治风险因素层次的简略图，主要分出东道国政治风险和本国与东道国政治风险两个层次。东道国政治风险层次包含三个核心风险因素:政治及社会、经济、油气。政治及社会因素风险包括:政治环境、游戏规则问题、司法体系与法律问题、腐败问题、对商业的行政压力、国家控制战略资产的整顿、资源民族主义、地缘政治风险、战争与安全问题。经济因素风险主要集中于经济总体表现，而油气因素风险主要分析东道国对外国投资在石油天然气行业影响的案例。本国与东道国政治风险层次的分析将注重两国关系如何能影响到油气行业的投资。为了评估某特定行业的政治风险，必须考虑到“一个国家政治性的，包括那些所谓的社会性的决议、事件或状况，将会影响到商业环境和公司损失钱财或减少收益的可能性”⑦。一家公司所面临的关于政治风险的核心问题是，这些风险难以被控制，战争、国民暴动、恐怖主义袭击都无法被控制管理，甚至整个行业都无法控制它们。2008年7月《经济学家》杂志发表的一篇题为《石油、政治和腐败》的文章中指出“在油气合作领域政治风险比自二战起的任何时候都更为确实普遍、对生意人更为重要”⑧。根据剑桥能源研究协会(CEＲA)所说，壳牌“在30年前便获得了关于政治风险的信息”，并从70年代早期在其公司架构中成立政治风险部门，用以向公司提出有关其投资的政治风险的建议⑨。因此，政治风险分析成为石油天然气行业中一个重要且完整的部分，开展投资项目时，很少有不进行某种形式的政治风险分析的。这种石油天然气行业的一体化，使得政治风险越来越多地被运用为石油天然气行业的决策工具及管理工具。利用或接受政治风险的意愿随投资项目的不同而不同，如Berlin所论，“在石油天然气行业这样的大型行业里，通常公司将接受的政治风险程度与合同提案区域的地质潜力程度间，有直接的相关性”①。Boulos提醒我们“政治风险事件是间断性的，它们无法通过统计性的归纳而被预知，因为这类归纳对其主题来说过少且差异过大”②。然而，对某一国家或地区政治、经济、社会趋势的持续性描述评估可使决策者提前得到关于政治风险发生的警告信号。对于俄罗斯来讲，与油气合作直接相关的政治风险因素主要有以下几个方面:
1．政治环境
东道国政策的连续和稳定是海外投资者最关心的政治环境因素。作为政治风险的直接来源，东道国政府某些政策的改变就意味着政治风险的出现③。例如，有些国家对外国企业存在着潜在的敌意，这种敌意可能来自于民族主义哲学的信仰或出于对国家安全、利益、发展的考虑。2011年12月俄国家杜马代表选举后，俄国的政治形势既让人吃惊，又在预料之中。让人吃惊的方面涉及到抗议运动的规模与情感程度、国家领导人及统一俄罗斯党威信的下降速度。而预料之中的，是2010—2011年抗议运动中增长着的政治性，及2008—2011年间对俄国政府及政府首长活动逐步下降的支持率。负面进程也在统一俄罗斯党的全民评级上反应了出来。很难单一地说，是什么引起了十二月中不满度的增长:是世界经济危机后积聚的经济问题，或是早前政权与居民间某种不公开社会协议的遭破坏，还是近十年来社会机构的深度改变。抗议活动不断升温，可以认为俄国是处于某种政治不稳定状态。但普京被选为下一任俄国总统，这意味着，未来六年将由这位总统决定国家政治经济的发展走向。该局面可认为是对外国投资者有利的，因为相似的方针得以保留，而一系列旨在改善投资环境的措施与计划，将被实施。可以说，俄国进入了政治稳定时期，只有极端强力的事件，才可能在全国的范围上影响到局势。
2．游戏规则问题
俄国市场中缺乏清晰成型的游戏规则，被认为是重大的风险(主要在于政权与商业的相互关系上)，俄罗斯近几年来对外国投资的法规不断变更，不断修改，对外国投资者不仅没有增加优惠，反而更加不利。对如此颇繁变更的外国投资法规政策，俄罗斯学者也评论说:“像游戏一样，不断地、每两三个月就变更一次，这使严肃的外国投资者对俄罗斯法律的稳定性越来越失去信心，这些法律不仅不能保护他们对许多经济部门进行投资需要多年才能回收的利益，甚至连一两年也不能保证”④。同时，由于在俄罗斯，政治对经济有高度的影响，也决定了国家会时常干预商业活动。例如，俄国政治领导层会出于政治的考虑而“有目标”地反对一些公司(如尤科斯、壳牌、麦克尔等)，使投资者定位混乱，并使国际评级对其确立了消极的评价。西方分析家认为类似状况无论在燃料能源部门，还是在工业部门、银行部门，都是典型状况。缺乏可靠的法律体系，缺乏独立的能保障遵守“游戏规则”的诉讼程序，使这一情况更为严重。总体上，正是这种与本国及外国商业的冲突，成为了对俄罗斯政治风险的负面评价。例如，在Doingbusiness的评级中，根据结果，俄国于2012年排名112名(在181个国家中)，各项指标低于东欧地区的平均水准。普京首次当选总统后，与资源相关的法律法规得到了进一步修改和完善。在普京前两届总统任期内，俄罗斯先后修改并制定了一系列涉及油气产业的法律法规，包括《地下资源法》、《关税法》、《外国投资法》、《产品分成法》及《限制外国投资法》等。通过这些法律的制定和修订，俄罗斯的油气资源，特别是具有战略意义的油气资源的开发权被牢牢地掌握在政府和国有企业手中。这些法律还赋予俄罗斯政府很大的管理能源产业的权限。例如，根据《限制外国投资法》设置外国投资审查委员会，控制外资对俄油气产业的投资行为①。根据新法，参与矿产、石油天然气相关的大型项目的外国投资者，将有权持有不多于10%的股份。同时，如果政府允许，该份额可增加。对于战略储备也有明确的定义:它是石油储备量达到七千万吨(五亿桶)或天然气储备量达到五百亿立方米的矿产地。因此，活动于能源领域的投资者如果想要投资大型能源项目，不得不与两家国有能源公司俄国天然气工业股份公司(Gazprom)与俄罗斯石油公司(Ｒosneft)进行谈判。但是与这些公司达成的协议也可能会被国家新限制所推翻，因为国家要求这些协议先获其批准。国家批准通过所有程序可能需要最多六个月时间，并且必须获得一系列国家机关的同意，包括国家安全局。
3．腐败问题
与“游戏规则”问题相呼应的是俄国高度成体系的腐败问题，许多专家机构都认为它是与俄国进行经济对话、及俄国本身发展上的主要问题与最大风险。近年来俄罗斯各级政府官员和各级办公机构贪污受贿现象日益普遍，并越来越公开化，在许多情况下，不施以贿赂就办不成事。据俄罗斯内务部资料，犯罪团伙要把其非法收入的30%—50%用于收买国家官员。贪污受贿官员对外国人也不放过勒索。不管办什么事不留下“买路钱”就不给“路条”放行。这种现象使外国投资者既对合作的对象国失去信任，也因办事麻烦和经济损失而伤脑筋②。例如，根据加拿大出口发展公司(ExportDevelopmentCanada)的结论，“腐败对投资者与出口商来说，仍旧是俄国市场中最大的政治风险”③。在最近几年，尽管俄罗斯国内总是宣称与腐败做斗争，但实际问题并未解决，这点可见之于各类综合评级和直接的体制解析评价中，它们把腐败作为俄国的重要风险。根据世界银行在“腐败控制”范畴上不同来源的指标显示，俄国在腐败问题，及反腐的强度与成效上，图景是消极的。而且，在所有方面，俄国的情况比起巴西与印度来都更差，甚至差得多。这种高腐败风险，自然会破坏进行“正当”生意的可能性。例如，2012年的国防部资产丑闻、俄国航天系统在研制格洛纳斯系统时的资金挪用以及农业部俄国农业租赁公司的资金挪用。
4．对商业的行政压力和资源民族主义
在西方分析咨询机构的眼里，俄国的风险因素中，与“游戏规则”的遵守问题紧密交织着的是:国有化、经济中“统制主义”的增长、国家对国内经济生活的直接干预问题。在此，最引人关注的是俄国“再国有化”现象，它在近些年来引起越来越多的国外专家的讨论，并成为最严重、最有增长势头的政治风险。首先，所有权法领域的不稳定风险。其次，对专家团体来说也同样重要的是，该风险与预期的国有企业效率的降低有关，它能直接反应在对投资者的吸引力和投资者收益上。“尤科斯案”以及围绕资源项目的争斗使得西方分析家得出关于国家增强经济调控、国家进攻大型商业的结论。因为西方投资者遭受攻击，这一情形使所谓的“资源民族主义”感觉急剧锐化。因此，近些年来，国家对某些“战略”资产及整个经济部门增强控制的试图，被认为是严重的政治风险。
5．地缘政治风险
所谓地缘政治风险主要指“中—俄—美”、“中—俄—欧盟”、“中—俄—日—韩”、“美—俄—中亚”等大三角关系对投资的影响。例如，俄罗斯与欧盟在多个领域中都是最为主要的合作伙伴。欧盟16%—20%的油气依赖俄罗斯④，这一状况在短期内难以改变。欧盟不仅是俄罗斯的主要贸易伙伴，而且是俄罗斯主要的投资者和信贷者，还是俄罗斯能源设备更新、技术改进最主要的支持者。地缘政治的因素会影响到有关国家在俄罗斯的投资风险。目前，从政治风险评价角度看，俄罗斯与西方国家主要的消极因素从2008年8月俄格冲突转变为俄国与西方国家尤其是美国关系的冷淡。而俄国在联合国安理会上在利比亚与叙利亚问题上的立场，增加了俄国与西方的误解与分歧。无论是美国还是俄国，大部分政治阶层与分析团体认为，外高加索的局势是对现有国际安全体制的冲击。对美国来说，南高加索事件，是在它的一个重要区域中(从保障能源安全来看)，因地区大国(俄国)为增加自己的军事潜能和政治影响力而做出未预报的体制外行动，使得形势不稳的案例。自此，美国精英一致谴责俄国的“攻击性行为”，认为它试图改变高加索长久以来的力量平衡，并威胁修正后苏联地域的现有状况。2008年8月后，大部分与俄国有关的政治风险的讨论，都集中在地缘政治问题上。
6．俄罗斯油气因素风险
尽管外国投资者在过去已投资于俄罗斯能源项目。但是，一些投资者同样不得不面对俄罗斯政府不断加强的控制这一部门的意愿。2013年5月普京第三次出任总统后，已先后出台一系列措施，加大对石油等能源行业的国家控制力度，首先是把俄石油列为国家垄断性战略企业。普京直言，此举的目的就是要保障俄燃料能源综合体实现占据世界能源市场主导地位的目标。其次，普京正式采纳谢钦和国家天然气集团公司总裁的建议，要求政府限制私营企业参与俄大陆架油气田开采项目。根据要求，所有有意参与俄大陆架油气开发的国内外私营油企，都必须先与俄石油或者俄国家天然气集团公司签订合作协议。为进一步巩固俄石油在国内乃至世界能源市场的地位，普京又下达特别指示，对TNK-BP实行了国有化。TNK-BP成立于2003年，当时受到了俄国总统普京与英国首相布莱尔的祝福，他们都参加了签约仪式。然而，2007年5月，俄国自然资源监察组控告TNP-BP未能在科维克金油田生产足够的天然气。开发油田的许可证由鲁西亚石油持有，TNK-BP拥有其63%的股份。2006年，鲁西亚石油从该油田生产15亿立方米天然气，而目标是90亿立方米。根据许可证，项目必须向科维克金的所在地伊尔库茨克州供应该体积数量的天然气。公司原准备在2006年开始生产该程度的数量，但伊尔库茨克州没有那么大的需求，而计划中通往中国的管道尚未建成。当TNK-BP申请建造由科维克金油田通往中国的管道时，Gazprom阻止了该项目，而当TNK-BP提出要改变许可时，俄国权力机关拒绝了提案。2008年3月，TNK-BP面临了进一步的指控———这次是工业间谍，俄联邦安全局逮捕了两名BP员工，指控其为西方石油公司做间谍。一些分析师认为，对TNK-BP的指控部分是捏造的。由于油价飙升，俄国政府开始推翻那些对俄国不利的协议。俄国外交部发表声明指出，间谍指控与俄英间的外交争端无关，逮捕只是执法问题。根据最新的发展，BP已经宣布，它将尝试出售TNK-BP俄国石油合资公司的股份，而买家将是俄国本土石油最大公司Ｒosneft。
二、中俄油气合作的现状及风险
能源问题是当今世界普遍关注的重大问题。能源安全和一个国家的生存和发展是紧密联系的。随着经济持续快速发展，中国能源需求越来越大，同时国内能源生产不能满足能源消费需求。根据国际能源署的数据，2010年，中国成为全球最大的能源消费国，消费了22.52亿吨油当量，而石油与天然气仍然是世界主要能源来源(约占60%)。除此之外，2010年，中国石油对外依存度达到55%，而中国天然气对外依存度达到12.8%。在这种对外依存度高的情况下，以中东为油气主要来源对中国构成了相当大的威胁。由于地理位置远、中东油气价格偏高、政治局势动荡不安，降低对中东产油国不断上升的依赖性已成为中国能源安全的主要问题与目标。但是当今世界油气生产地区很少处于稳定的状态，主要是俄罗斯与一些里海地区国家。因此，从地缘政治的角度看，由于中俄互为最大的邻国，与油气资源丰富的俄罗斯开展能源合作有助于摆脱对中东产油国的依赖性，并且能帮助中国实现油气来源多元化战略。从长远来看，中国利用俄罗斯的油气资源前景广阔，所以两国都把对方视为重要的能源合作伙伴。从俄罗斯方面来看，中国快速发展的能源市场对俄罗斯油气产业具有巨大的吸引力。根据俄罗斯科学院西伯利亚分院的报告，俄罗斯2009年石油产量的18%(即约9千万吨)是通过不同形式(即参加俄罗斯油气公司的资本、建立合资公司、产量分配协议)被国外结构控制的。很明显，外国投资在俄罗斯油气产业的技术与金融方面起着相当大的作用，并且本产业的大部分新投资项目以国外贷款为主。因此，俄罗斯除了向中国出口油气产品以外，同时还会吸引到来自中国巨额的投资。在这一方面，俄罗斯通过针对中国能源需求在远东和西伯利亚实施油气田开发新项目，不仅可以发展本产业，而且还可以促进这些地区社会经济的发展和交通设施的建设、实现能源出口地区多元化、降低对欧洲能源市场的过分依赖。中俄能源合作主要在石油与天然气领域进行，并在本质上成为双边关系的核心。俄罗斯把中国看成未来自己能源资源，主要是石油与天然气的消费者。尽管俄罗斯多年来积极地在中国市场推广烃类产品，但是两国间的能源合作进展极为缓慢，而规模对双方来说又很小。
当今，中俄能源合作主要集中于烃类产品贸易上，包括两个大项目:通过石油管道，把石油从斯科沃罗季诺(俄国)运往大庆(中国);通过天然气管道“阿尔泰”提供天然气。石油管道“斯科沃罗季诺-大庆”(是ESPO“东西伯利亚—太平洋”石油主管道的分支，连接着西西伯利亚、东西伯利亚的矿床与纳霍德卡城的卡兹米诺油港)。管道从斯科沃罗季诺城(俄国阿穆尔州)开始，经过漠河边界站，之后在中国境内前进，到达大庆(中国)。石油管道长度为1024公里，包括俄国境内的64公里与中国境内的960公里，流量为一天4.2万吨。石油管道的建设，由中石油(CNPC)出资信贷，计250亿美元，于2010年9月完工。2010年9月—10月，管道中填充石油，并从2011年1月起开始商业运作，往中国供应俄罗斯石油。该供应为政府协议，根据中石油与Ｒosneft、Transneft的合同来实施。根据合同，上述俄国公司应每年向中国供应1500万吨石油，为期20年。到2011年，已供应约1500万吨。而俄罗斯天然气管道“阿尔泰”只计划从西西伯利亚往中国提供年300—400亿立方米的天然气，且顺路为一些西西伯利亚地区供气。天然气管道计划于2012年运营。但由于双方就价格条件未能达成一致，该计划的实施前景不明。目前的中俄油气合作，从中国的角度看，购买俄大型油气公司的股份以及参与产品分成项目的前景并不乐观。在俄罗斯的石油公司中，只有达到10%的股权比例才能参与公司的管理;达到25%的股权比例，才能对公司的重大决策拥有否决权。最近几年，俄罗斯政府明显加强了对能源资源的控制，在这种大环境下，收购俄罗斯油气公司的大额股份风险较大①。因此，在看到俄罗斯丰富的石油资源的同时，还必须考虑诸多的政治风险因素。例如，政治上具有潜在的不稳定因素;政策变动频繁且执行缺乏保障;外汇管制过于苛刻;税负过重且税制复杂;缺乏吸引外资的措施条例;贪污犯罪横行;行政效率低下，等等。可以说，在俄罗斯，除了地下的油气资源是不变的外，没有什么是不可改变的，所有与开发这些油气资源有关的政策和条件都是不稳定的。巨额投资和极大的风险是石油公司在俄罗斯进行油气投资所必须面对和克服的困难。因此，中国对俄的油气投资必须考虑以下的政治风险因素②。首先，在双边关系层面缺乏互信。尽管2001年俄罗斯与中国建立了上海合作组织(SCO)，但12年来，中俄在政治、经济、安全与能源领域的关系上，并未有所突破。如今，中俄间主要是宣传性的合作，以官方会晤、声明、示范活动为主要形式，而本身关系几乎没有通过政治、安全、经济及能源领域的实质内容所加强。甚至，如果把当今的中俄亲密与20世纪60—80年代中苏交恶时相对比，可以发现，只是取消了普遍的紧张感、调整了边境争端，及贸易额的增加。由此可以判断，中俄两国确实缺乏共同的长期利益。中俄在历史上从来没有过长期同盟关系，甚至有对抗的内容:短暂的亲密之后交替以急剧冷化(如果不是尖锐的)的双边关系。俄罗斯所宣传的“战略合作”并非植根于长期的共同利益领域，而是作为增强自己与西方对话时的手段。在地缘政治上，俄罗斯认为中国与其竞争中亚。中国越来越多地利用上合组织，来对某些中亚国家进行“政治软禁”。能源上，中国盘算着从俄国与哈萨克斯坦在中亚石油市场竞争中、以及俄国与土库曼斯坦在天然气市场的竞争中获得好处。在上述情况下，很难建立一种中俄互相信任的氛围，若没有这种氛围，则很难建立双方在能源乃至整个经济领域的长期合作关系。其结果是，当今的中俄油气合作对两国非石油天然气行业不同层面上的合作进程没有任何带动作用，无法刺激中俄经济关系的实质发展。正因如此，许多中俄石油天然气行业中的合作项目没有获得发展，有时甚至碰到“无法克服”的障碍。其次，在俄罗斯，主要存在二种论调影响着中俄开展油气合作:首先是中国掠夺论(或称能源依赖论)。
有些俄罗斯人认为，中俄油气合作是中国对俄罗斯能源的掠夺，他们要保护自己的资源，保护自己的环境，因此对中俄合作抱消极、观望或保留态度。例如中俄原油管道的“变线”，就是很明显的事例———众所周知，本世纪初，中俄经过多年合作研究和谈判，达成中俄原油管道“安大线”方案。本来，这一合作是有利于双方的经济合作的，可俄罗斯人总觉得是在帮助中国解决因大庆资源枯竭所产生的问题。于是，日本人乘虚而入，趁机游说俄罗斯政府、游说俄罗斯企业、煽动俄罗斯环保组织、教唆俄罗斯铁路运输企业等利益集团，以提供135亿美元政府低息贷款(后来又答应增加70亿美元)为诱饵，让俄罗斯人一会儿觉得“安大线”的实施是给了中国一个“金娃娃”，一会儿又觉得对俄罗斯境内的环境会造成极大的破坏，一会儿又觉得管道输送会造成铁路系统利益“巨损”。最终使俄罗斯改变了管道线路，由“安大线”变为“安纳线”，最后确定为“泰纳线”。再次是中国威胁论。不少俄罗斯人直接或潜意识地认为，中国对俄罗斯是一种威胁。他们认为中国对远东输出劳务是威胁，中国主动找俄罗斯谈油气合作也是威胁。因此结果往往是，中国人主动找上门的事，基本不成。例如，2004年尤科斯公司总裁霍多尔科夫斯基被捕，尤科斯公司破产，资产被拍卖。中国油企参与竞购尤科斯旗下的尤甘斯克公司76.79%的股份。在最后阶段，中国油企被劝退，交易“泡汤”。这是因为在竞购过程中，俄罗斯国内出现一种论调，认为参与投标的中国油企有政府背景，这对俄罗斯的战略资源行业是一种威胁，因此中国油企的此次竞标早已被俄方非公开地否决了①。最后，考虑到俄罗斯经济极度依赖石油天然气部门，而自然资源又是有限的，所以任何战略投资，以及相应的国外公司对该部门自然资源的控制，都会被俄罗斯视为威胁。中国公司在尝试投资于俄国石油工业时，不止一次碰到了严重阻碍。中国首次尝试获取俄罗斯油气资源是在2002年，当时俄罗斯政府拍卖“斯拉夫石油公司”的国有股份(74.95%)。中国最大的石油公司中石油向拍卖会提出申请，准备支付比任何俄国公司都高两倍的价格。克里姆林表示反对。结果，Invest-oil公司胜出，随即西伯利亚石油公司与TNK又持有了该股。两年之后，中石油花费2亿美元求购OffshoreVictoryOil，奥伦堡Stimul公司的主要股东。但再次遭受失败，反垄断部门阻止了这次交易，而公司被Gazprom收购。尽管后来，中石化取得了“萨哈林-3”的份额，但之后，中石化停止了“萨哈林-3”项目的勘探，当时的伙伴是Ｒosneft。所有技术专家被从项目中召回，因为地质勘探结果显得不令人满意。
作者：黄河
