摘要：文章针对当前城乡结合部土地利用规划中的基本农田保护区划定、人口预测、基础数据采集、城镇用地规模确定等难点问题，提出了解决城乡结合部土地利用问题的规划对策。
关键词：城市化；城乡结合部；土地利用规划；探讨
由于城乡结合部地理位置的特殊性，城乡结合部的土地利用既受城市化进程（城市郊区化进程）的影响，又受农业用地的制约，是土地类型复杂，动态性、过渡性强，土地利用问题最为尖锐和集中的地区。因而，加强城乡结合部土地利用问题的研究和城乡结合部土地利用规划工作是非常必要的。
1城乡结合部土地利用特征
1.1土地利用类型结构复杂
城乡结合部是农业用地和城市用地的复合地区，是城市与乡村相融合的地带，既是城市化的前沿，又是城郊农业集聚地。不同的土地利用类型在本区域存在着较为激烈的竞争，在市场经济体制下，土地利用总是向经济效益最大的方向发展，由于本区域不但受到城市的区位条件的制约，而且不同程度地保留着原有的农村土地利用格局，因此各种土地利用类型竞争的结果，主要表现为工业企业用地和农业用地并存，现代化公寓楼和农村住宅并存，温室大棚和绿化用地并存，畜牧养殖场和交通道路并存等.同时由于城市内部用地结构的调整，推行“退二进三”，城乡结合部又成为各种污染性工业企业集中布局的区域，工业企业排放出的废水、废渣、废气以及郊区农民不合理的使用化肥、农药等导致耕地严重污染.此外，一些土地成为城市垃圾的堆放地，也造成不同程度的环境污染。
1.2土地价格呈攀升趋势
城市用地不断向外扩张，越来越多的土地成为城市用地，具体表现是农用土地（主要是耕地）向非农用土地转变，使得农用土地的使用价值逐渐增大，农用土地价格不断上涨。由于城乡结合部拥有比较清洁的自然环境，道路通达性较好，加之基础设施、公用设施比较完备，同时城乡结合部又是城市各种物质流和信息流辐射区域，既可以充分利用城市的信息、技术、人才、资金，又可以充分利用农村的人力、物力条件，是房地产经营者的新兴投资地之一.因此，土地价格必然保持一种攀升的势头。
1.3土地用途变更迅速
随着城市化进程的加快，城市土地不断地向外扩张，城乡结合部也不断的向外围动态迁移，原有的农用土地不断的变为各种用途的非农用土地，同时这一地区总是城市化的前沿地区，随着城市化的深入，为了达到土地的最有效使用，土地用途变更更是迅速而普遍，给这一区域的土地管理工作带来很多的问题和困难。
2、城乡结合部土地利用规划的主要原则
2.1坚持规划的可持续发展理念的原则
城乡结合部建设要满足可持续发展，首先应在规划上得到充分体现。根据城乡结合部的资源条件、区位优势、人口及其他因素，确定城乡结合部的近、远期发展规模，在城镇用地选择局时，尽量避开优质农地区、洪水易淹区、不宜建筑区和生态脆弱敏感区，在保护耕地的同时，尽量避免增加城镇建设的投资门槛。用可持续发展的理念，指导城乡结合部土地利用规划的编制工作，实现城乡结合部土地利用规划的可持续性。
2.2城乡协调发展、产业合理布局的原则
依靠规划手段，打破社区界限，在城乡结合部规划集中的工业小区，在土地使用、产值计算、财政税收等方面采取各种优惠政策，促进乡镇企业逐步向工业小区靠拢，改变乡镇企业布局分散的局面，工业小区内优先安排技术含量高、能耗小、排污量小的工业企业。以市场为导向，加快乡镇企业产业结构的转换，促进资源耗竭型、污染大、能耗大的乡镇企业的尽早转产。加强“三废“的综合治理，并做好相应防护和隔离工作，使企业的发展对周围环境的破坏降至最低限。
2.3土地利用总体规划与城市总体规划相协调的原则
长期以来我国土地利用缺乏科学的规划，往往以城市规划来指导土地利用，而城市规划又是一种自下而上、以需定供的规划，经济发展需要多少建设用地就规划多少。即使是自20世纪90年代编制土地利用总体规划以来，城市规划与土地利用的关系也没有很好的协调。由于土地利用总体规划和城市总体规划关系密切，又均由政府组织编制。
3解决城乡结合部土地利用问题的规划途径
3.1构建城乡结合部土地利用详细规划设计。
打破常规的规划思路，针对城乡结合部的特殊性，在土地利用总体规划和城市总体规划“两规”的框架下，编制专门的城乡结合部土地利用详细规划。总规解决整个城市土地的“面”的纲领性、战略性问题，详规负责点、线的布局与落实，实行职责分工。城乡结合部土地利用详细规划的编制要遵循“生存、发展和生态保护相兼顾”的原则，在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上，从城乡总体利益出发，根据各部门发展规划、重点项目安排、资金来源等实际情况，协调平衡各业用地的需求，确定各部门的最佳用地数量和位置，使结合部用地结构和空间布局更加合理，劳动地域分工与城市功能分区更加明确、科学，进而实现土地资源的合理配置和综合利用效益的提高。应成立由相关政府职能部门、乡村基层组织和咨询机构等组成的城乡结合部管理领导小组，专门负责结合部土地利用详细规划的制定与实施，制定相应的政策与制度，监督相关利益主体的行为，处理规划实施中出现的各种问题。
3.2尽量采用客观数据，提高规划的可靠性和科学性
解决基础资料的可靠性问题，一方面可以通过调整规划的定位和内容，减少不必要的资料收集，可以在一定程度上减少资料中的误差。另一方面，对于规划必须使用的基础数据，应尽量使用客观性数据（如应用卫星遥感和地理信息系统等现代科学技术手段，可以获得可靠性较高的国土资源信息），减少对主观性数据（如统计数据）的依赖。第三，要采取多种分析预测的方法，避免因某一项资料不可靠而影响结果的准确性。例如，对于城市用地需求的预测，除了根据地方国民经济中长期发展规划和城市人口增长趋势，采用回归分析法进行预测之外，还可以根据城市用地的历年增长趋势来预测，并根据上一级城市体系的发展规划、城市土地供给制约需求的原则和城市土地集约利用的潜力分析，对需求加以适当的调整和限制。从而在一定程度上避免了由于地方计划指标的偏差导致规划的失误。
3.3运用先进技术，解决结合部土地利用规划中的难点问题
传统的土地利用规划与管理手段高耗低效，而且精确度不高，使得土地规划工作中的时空信息不能及时得到管理和更新，随着信息时代的到来和现代计算机、网络以及现代通信技术的飞速发展，利用先进的以计算机技术、地理信息系统（GIS）技术和全球定位系统（GPS）技术为支撑的土地管理新技术。实行城乡结合部土地规划的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，如土地用途变更等。
3.4实测大比例尺地形图，为规划的微观管理
提供技术保障。当前，城乡结合部土地利用规划图件的比例尺比较小，一般为1：10000，难以满足城乡结合部微观用地管理的要求。因此，应采用实测的或现势性强的大比例尺地形图（1：1000或1：2000），各项地形要素和专题要素在图上表示得非常详细，图纸的现势性非常强，可以满足规划的工程布局与工程量计算的要求。图纸上包含许多坐标控制点，便于图纸的定位、修测和补测，为规划在微观上能具体落实提供了技术保障。
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