2016年4月13日，国家农业部首次就公众广泛关注的转基因食品问题举行了新闻发布会，强调“发展转基因是党中央、国务院做出的重大战略决策”。在市场经济条件下，我国要落实好发展转基因食品的战略决策，政府推广和市场认可两个要素缺一不可，而且市场认可是转基因食品发展前景的决定性因素。市场认可意味着消费者接受，而实现知情权是消费者接受转基因食品的前提。转基因食品标识制度与消费者知情权紧密相关，科学的转基因食品标识制度是消费者实现知情权的有效保障。我国较早建立转基因食品标识制度，但十多年的法律实践表明，其法律效果并不尽如人意，不能保障消费者知情权的真正实现，无法为发展转基因食品的国家重大战略决策提供有力的制度支撑。因此，很有必要对我国转基因食品标识制度进行反思，并结合国内实际情况予以完善。
1.转基因食品标识制度的功能定位与实现路径
1.1功能定位
转基因食品标识标识制度的功能不是解决转基因食品的安全问题，而是保障消费者知情权的实现，为市场发挥调节作用提供支持。首先，转基因食品标识与食品安全无关。转基因食品标识是上市流通阶段的议题，而转基因食品安全是安全评价阶段的议题。如果转基因食品不能通过安全评价并获得安全证书，就不会被允许进入市场，也就根本没有标识制度适用的余地，因此，转基因食品标识与食品安全无关。其次，消费者对转基因食品知情权的诉求具有正当性。转基因食品是人类利用转基因技术改变生物遗传信息的产物，自诞生伊始就争议不断。我国对转基因技术科普不够，致使转基因食品舆论环境缺乏理性，消费者对转基因食品心存顾虑，因而要求实现转基因食品知情权具有正当性。再次，转基因食品标识是消费者实现知情权的主要渠道。实践中，消费者获取转基因信息可通过网络、电视、期刊、报纸等多种渠道，但只有转基因食品标识可以让消费者知悉拟购买的食品是否为转基因食品，是消费者获取转基因信息的最直接、最有效、最主要的渠道。最后，转基因食品标识制度可为市场发挥调节作用提供支持。转基因食品标识制度是消费者实现知情权的有效保障，消费者实现知情权是行使选择权的必要前提，消费者行使选择权是市场发挥调节作用的内在要求，所以转基因食品标识制度可为市场发挥调节作用提供支持。
1.2实现路径
从逻辑上看，消费者通过转基因食品标识实现知情权有三条路径，阳性标识能够让消费者知悉产品确定是转基因食品，标识豁免能够让消费者知悉产品可能是转基因食品，阴性标识能够让消费者知悉产品确定不是转基因食品。因此，转基因食品标识制度应当包括阳性标识制度、标识豁免制度和阴性标识制度三个有机组成部分。1.2.1阳性标识制度转基因食品阳性标识是指生产者通过在食品包装或标签上标注“转基因”字样等方式，表明产品是转基因食品的标识。阳性标识属于强制标识，转基因食品阳性标识制度的法理基础是保障消费者知情权。在转基因食品争议不断的背景下，生产者缺乏主动披露转基因信息的内在动力；而且，转基因食品具有典型的信用品特性，在物理外观、营养成分等方面通常与非转基因食品实质等同，消费者不能通过感官确认，也无法通过消费体验识别，从而缺乏自己获取信息的能力。因此，转基因食品市场需要政府（代表公共权力）发挥作用，通过制定转基因食品阳性标识制度，强制转基因食品生产者披露信息，确保消费者知情权的实现。1.2.2标识豁免制度转基因食品标识豁免制度是指允许部分转基因食品可以不标注阳性标识的法律制度，其前提是转基因食品标识与食品安全无关，其法理基础是对消费者知情权的必要限制。转基因食品标识豁免制度貌似与保障消费者知情权背道而驰，实则不然；合理的转基因食品标识豁免制度，反而让消费者知情权更有保障。消费者对转基因食品的知情权绝非漫无边际，知情权的实现受经济社会条件的制约和社会公共利益的制衡。一方面，我国转基因与非转基因的共存状态、饮食文化传统、市场主体差异、检测技术水平、政府监管能力等现实因素，制约着消费者知情权的实现；倘若忽略这些客观存在的制约因素，要求所有转基因食品均须标注阳性标识，必然导致部分生产者采取制度性对策行为，集体利用各种方法规避阳性标识制度，反而会严重损害消费者的知情权。比如，我国餐饮店、农贸市场里几乎看不到转基因食品标识，便是例证。另一方面，消费者通过标识了解转基因食品之后，倘若感到并无安全之虞，而且价廉物美，继而选择接受，那么继续对这种转基因食品实行强制标识，只会加重生产者、消费者的经济负担，浪费社会资源，损害社会公共利益。在上述情形下，理性选择应当是对消费者知情权进行必要限制，建立转基因食品标识豁免制度。1.2.3阴性标识制度转基因食品阴性标识是指生产者通过在食品包装或标签上标注“非转基因”字样等方式，表明产品不是转基因食品的标识。阴性标识属于自愿标识，转基因食品阴性标识制度的法理基础是企业经营自主权不得滥用。食品企业虽然有权根据市场需求自主决策是否标注阴性标识，但不能滥用权利来损害消费者权益。在当前的转基因食品舆论环境下，食品生产者为获得消费者青睐，提高产品市场占有率，极易在市场竞争和经济利益的双重驱动下，滥用企业经营自主权，肆意标注阴性标识，欺诈或误导消费者。因此，需要通过制定转基因食品阴性标识制度，规范生产者标注阴性标识的行为，确保阴性标识内容真实且不会误导消费者，切实保障消费者权益。
2.我国转基因食品标识制度的立法现状与制度缺陷
2.1立法现状
我国转基因食品标识制度的法律依据主要有《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》、《食品标识管理规定》等法律法规。转基因食品阳性标识制度采取的是目录管理模式，食品中只要含有目录内转基因生物，无论含量多寡，均需予以标识。转基因食品标识豁免制度依存于对转基因食品阳性标识制度的反面解读，目录外转基因生物食品均属标识豁免对象，含量多少，在所不问。我国尚未建立转基因食品阴性标识制度，但已经着手开展相关立法工作。2015年12月9日，国家食品药品监管总局公布《食品安全法实施条例》修订草案，拟增加“对于国家尚未批准的转基因食品和原料，不得标注‘非转基因’字样等”的规定。
2.2制度缺陷
2.2.1阳性标识制度的不足我国转基因食品阳性标识制度的不足，主要是标识对象范围有失均衡。一方面，对含有目录内转基因生物的食品，不分含量多少、产品特性和主体差异，一律要求进行标识；另一方面，对大量已经批准但未列入目录的转基因生物食品，则没有标识要求。标识对象范围失衡的根源在于规制工具有失科学。第一，标识阈值的缺失。我国转基因食品阳性标识制度没有设定标识阈值，采取的是以定性为标准的制度设计。然而，由于共存状态下的交叉污染、饮食文化传统下混合加工等现实因素，食品要实现转基因成分“零含量”客观上很难做到。因此，这种制度设计明显脱离实际，导致对目录内转基因生物食品要求过于严格。第二，标识目录不科学。一是协调性差。我国颁发转基因生物安全证书是以转基因生物品种为对象，即便是同类转基因生物，倘若具体品种不同，仍需另行申请安全证书，但标识目录却以转基因生物种类及其产品为罗列对象，使得两者之间协调性很差，无法实现有效衔接。二是动态不足。转基因生物安全证书审批的动态性决定了标识目录不能一成不变，应当根据实际审批情况进行动态调整。实践中，尽管近年来有大批转基因生物获得安全证书，但从2002年《第一批实施标识管理的农业转基因生物目录》出台至今，目录未作任何调整，动态性近乎丧失，使得大量新近获批的转基因生物食品游离于标识对象范围之外。2.2.2标识豁免制度的缺陷我国转基因食品标识豁免制度依存于对转基因食品阳性标识制度的反面解读，因此在立法上缺乏豁免条件、豁免程序及豁免范围的相关规定。第一，豁免条件缺失。由于我国对消费者转基因食品知情权实现的制约因素认识不足，致使立法上没有规定标识豁免应当具备的条件。豁免条件的缺失，不仅意味着我国当前对部分转基因食品实行标识豁免的法律依据不足，还意味着执法者自由裁量权的极度扩张，使市场机制的调节作用无从发挥。第二，豁免程序缺失。为避免过度限制消费者知情权，能够公平对待各类转基因食品，应当制定标识豁免的决策程序以确保公平正义，然而我国立法缺乏程序上的制度安排。第三，豁免对象不明。实践中，我国对标识目录外转基因生物食品实行了标识豁免，但并没有将标识豁免对象及时向社会公布，消费者无从知悉哪些食品可能属于转基因食品。豁免对象不够明晰，使得标识豁免制度已经不是对消费者知情权进行必要限制，而是直接对消费者知情权进行了剥夺。2.2.3阴性标识制度的缺失转基因食品阴性标识能够降低消费者选择非转基因食品的经济成本，可以满足消费者的差异化需求，有利于消费者权益保护。但是，由于我国转基因食品阴性标识制度的缺失，给企业滥用阴性标识提供了可乘之机，导致原本有利于保护消费者权益的阴性标识，却产生了侵害消费者权益的后果。实践中，部分食品企业为抢占市场份额，获取更多经济利益，从仅标注“非转基因”字样，到标出“更安全、更健康”等字样；从仅对市场中存在相应转基因原料的食品进行标注，到对市场中不存在相应转基因原料的食品进行标注，甚至个别企业对转基因食品也标注阴性标识。愈演愈烈，乱象丛生。市场中标注阴性标识的食品，绝大多数未经过国家认可的认证机构认证，很难保证标识内容与客观事实相符，容易造成欺诈消费者的后果；在当前转基因食品舆论环境下，各种品质效果方面的描述，通常造成误导消费者的后果。此外，转基因食品阴性标识具有很强的裹挟效应，其他企业往往迫于市场压力而被动跟进，导致更多消费者的权益受损。因此，我国建立转基因食品阴性标识制度已经迫在眉睫。
3.完善我国转基因食品标识制度的建议
完善我国转基因食品标识制度的目标，应当是构建以阳性标识制度为主、标识豁免制度为辅、阴性标识制度为必要补充的科学合理的转基因食品标识制度，以便充分发挥其制度功能。
3.1完善阳性标识制度
我国应通过改进规制工具，确立合理的阳性标识对象范围。第一，设定标识阈值。借鉴国外经验，结合国内实际，我国转基因食品阳性标识阈值应设定为5%比较合适。而且，还要根据转基因食品市场的变化情况，建立标识阈值的动态调整机制。第二，改进标识目录。一是明确品种。目录中罗列的转基因生物应当以具体品种为对象，品种名称以安全证书上载明的为准。以转基因大豆为例，不应概括表述为“转基因大豆”，而应表述为“抗除草剂大豆CV127”、“抗虫大豆MON87701”等安全证书上的名称。明确品种是目录动态更新的前提，否则，即便有同类转基因生物的新品种获得批准，目录也无法更新。二是动态更新。我国应根据转基因生物审批的情况，定期更新标识目录，及时将获得安全证书且有必要实行标识管理的转基因生物列入目录。目前，我国应当尽快将早已获批的转基因棉花、转基因木瓜和转基因甜菜品种列入其中。
3.2健全标识豁免制度
健全转基因食品标识豁免制度，关键在于制定豁免规则。第一，设定豁免条件。转基因食品标识豁免条件的设定，既涉及消费者实现知情权制约因素的认知，又涉及社会公共利益的考量，属于转基因食品标识豁免制度中的难点。但可以明确的是，转基因成分含量低于标识阈值、经营主体能力较弱以及消费者已经接受，均应属于满足标识豁免的条件。第二，制定豁免程序。转基因食品标识豁免的决策程序，应当设计地科学合理，力求避免独断决策，必须有公众参与的环节，绝对不能让决策的承受者失去话语权，以确保豁免程序的正当性。第三，公布豁免对象。我国应建立转基因食品标识豁免目录，列出所有标识豁免对象，并及时向社会公布，以便让消费者全面了解豁免对象的情况，同时为动态调整豁免对象提供条件。目前，我国可以将转基因成分含量低于标识阈值的转基因食品、使用转基因疫苗的动物食品、以转基因微生物为媒介制造的食品、添加转基因食品添加剂的食品，以及餐饮业者、农贸市场个体户、无固定经营场所摊贩、农户等能力较弱的特殊市场主体销售的转基因食品，列入标识豁免目录之中。
3.3建立阴性标识制度
我国建立转基因食品阴性标识制度的目标，应当是防止阴性标识具有欺诈性和误导性。第一，明确标注阴性标识的条件。建议将标注阴性标识的条件设定为“标识对象在国内市场上存在相应转基因原料”，理由如下：如果允许市场上尚不存在相应转基因原料的食品标注阴性标识，会误导消费者认为市场上存在相应的转基因食品，使消费者产生不必要的困惑与忧虑。对于市场上不存在相应转基因原料的食品，消费者无需通过阴性标识进行识别，允许企业标注阴性标识，只会徒增成本，纯害无益，而且还会对其他企业产生裹挟效应，最终造成社会资源的巨大浪费。比如，我国个别企业对花生油标注“非转基因压榨”，其他企业被迫跟进标注，既误导了消费者，又浪费了社会资源。第二，限定阴性标识的内容。建议将阴性标识内容指定为标注“非转基因”字样，禁止任何效果性描述或绝对性表述。实践中，“更健康”、“更安全”等效果性描述，对消费者具有很强的误导性。另外，我国政府正在努力塑造良好的转基因食品社会舆论环境，倘若允许阴性标识内容进行效果性描述，会对消费者心理形成巨大冲击，不利于良好社会舆论环境的形成。第三，明确标注主体的证明责任。标注阴性标识的企业应当对标识内容的真实性以及不具误导性负有证明责任，以利于执法机关对阴性标识合法性的认定，以及降低消费者的维权成本。
4.结语
转基因食品产业的命运，应当交由市场决定。恐惧源于未知，接受始于了解，所以转基因食品标识制度对推广转基因食品至关重要。转基因食品标识制度的功能在于保障消费者知情权的实现，阳性标识、标识豁免和阴性标识都是消费者实现知情权的有效路径。目前，我国转基因食品标识制度的诸多缺陷，已经成为转基因食品产业健康发展的制度障碍。我国应当通过设定标识阈值、改进标识目录来完善阳性标识制度，通过设定豁免条件、制定豁免程序、公布豁免对象来健全标识豁免制度，通过设定标注阴性标识的条件、限定阴性标识的内容、明确标注主体的证明责任来建立阴性标识制度。最终，构建以阳性标识制度为主、标识豁免制度为辅、阴性标识制度为必要补充的科学合理的转基因食品标识制度，为落实我国发展转基因食品的重大战略决策提供有力的制度支撑。
作者：张忠民 单位：重庆工商大学法学院
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