一、联邦制理论原型
作为与“议会主权”相对应的一个概念，权力分割自然就是联邦制最重要的内容。戴雪以美国、瑞士、加拿大、澳大利亚和德意志帝国为例，列举了联邦制国家权力分割的四大要旨:第一，联邦和列邦(即今天的“州”)各自“确定性权力”(definitepower)有哪些;第二，联邦立法机关所立法是否受到限制，即法院或其他机关，对于联邦法律，能否撤废或宣告无效;第三，联邦政府对于各州立法所能限制的边界为何;第四，修宪机关的性质，其组织、权限究竟如何。瑏瑡戴雪还比较了单一制与联邦制的优劣。第一，1880年代流行的看法是，单一制政府强大而联邦制政府软弱。但是到了1914年，看法颠倒过来了，“联邦政治的本身与单一政治，如英格兰或法兰西，更为优胜。虽然，联邦政府的软弱性究属存在，而且此项存在并不是偶然。”瑏瑢第二，联邦主义会导致忠诚心的分化，既要忠诚本邦又要忠诚联邦政府，而且有时会导致冲突;单一制政府则不会有此之忧。瑏瑣尽管美国宪法仍是我们所知道的现代联邦制的第一个范本，而《联邦党人文集》则是联邦政府原则的经典评注，然而是戴雪的《英宪精义》基本上奠定了现代政治学关于国家结构形式的概念———虽然他所讨论的联邦制主要是为了帝国与其殖民地的关系。这种知识论上的“常识”往往为当代学者所忽视，形成常见的“知识健忘症”。联邦制的普遍化和规范化二战以后，尤其是进入上世纪的五六十年代，世界范围内的民族解放运动达到高潮，殖民地与宗主国的关系该如何处理、新独立国家(如英联邦国家)采用什么样的国家形式，是新形势下的迫切课题。事实上，到这时，世界上已有40%的人口生活在联邦制的政制之下。在这种大背景下，尽管西方政治学已经盛行行为主义，作为旧制度主义概念的单一制、联邦制依旧是难以回避的政体类问题。在这一时期，曾任牛津大学政府和公共行政学教授的英国宪法学者K．C．惠尔1964年出版的《联邦政府》是一本系统评述联邦制的著作。在评估联邦制发展的前景时，惠尔发现，有些学者目睹到中央政府不断增加自身权重这一事实之后，得出一个结论，认为联邦政府是向单一制政府过渡的一个阶段。20世纪的两次世界战争和经济大萧条无疑促成了中央政府的权力集中，即使在联邦制国家，也使中央政府与地方政府的权力对比出现变化。惠尔却否认了这一预言，认为“到目前为止，没有一个联邦政府———按我所给的定义———已经成为一个单一制政府。”瑏瑤那么，惠尔给联邦政府的定义是什么呢?惠尔说，“我所谓的联邦原则，指的是分权的方法，目的是使中央政府和地方政府各在一个范围内互相协调而又各自独立。”瑏瑥惠尔认为联邦原则最大的特点是中央政府与地方政府之间权力分配应该是各自平等独立、互相协调的。联邦原则，指的是分权的方法，目的是使中央政府和地方政府各在一个范围内互相协调而又各自独立。瑏瑦联邦原则必需的条件是，不仅中央政府应与地方政府同样直接对人民行使权力，而且每个政府都应以其自身范围为限，而在此范围内应是相互独立的。瑏瑧反之，任何一个一方压倒另一方的案例都不属于联邦原则。在这里，有两种情况:如果中央政府受制于地方政府，这种组织原则称之为“邦联”，譬如1777年美国邦联条例、乌德勒支盟约、早期瑞士宪法;1815－1867年德国宪法、1867－1871年北德意志邦联宪法及1871－1918年的德意志帝国宪法就可以属于此类。另一种情况则是地方政府从属于中央政府，则被称为“权力下放”，譬如北爱尔兰和南非。因此，按照严格的定义，惠尔认为，能够提供联邦政府运作最佳范例的是美国、瑞士、加拿大和澳洲。按照定义去严格区隔联邦制与单一制，是旧制度主义比较惯常的做法。另一位对联邦制颇有造诣的加拿大学者、曾任联邦国家论坛主席的乔治﹒安德森在《联邦制导论》中为联邦制归纳了如下特征:第一，至少存在两个政府层级，一个适用于全国，而另一个适用于各地区。每一级政府和其公民之间存在直接的选举关系;第二，一部分成文宪法:其中一些部分不能被联邦政府单独修改。普遍影响构成单位的主要(宪法)修正，应如同得到中央政府同意一样得到构成单位的实质性同意;第三，通过宪法来正式分配立法权力(包括财政权力)给两个政府层级以确保各自的真正自治。然而，联邦国家之间在界定(国内)两套政府秩序所需的明确权力的方式和程度上大异其趣;第四，通常有一些关于各构成单位在关键性中央机构中的代表性上的特殊的制度安排(特别是在上议院)以提供地方对中央决策的参与，经常是更小的单位获得比它们的人口分量大的比重;第五，一个仲裁人或一种程序(通常涉及法院，但有时也包括公民投票或上议院程序)来管辖政府间的宪法争议;第六，一系列步骤和机制来推进或运作政府之间的关系。瑏瑨他认为，“如果联邦制存在一种本质，那就是:存在宪法建立的两个政府层级，各自享有真正的自治，以及每一层次上的政府都主要对其相应的选民负责。”瑏瑩“规范的讲，联邦制需要民主和法治，因为非民主政权通常不允许构成单位的真正自治。”瑐瑠不过尽管如此，包括惠尔在内的诸多制度主义者也注意到，这种经纬分明的划分很难完全解释变动着的事实———实际上，就算不看变动着的事实，只是进行静态的划分，联邦制———单一制各自的定义在不同学者眼中也是不尽相同的———尽管美国是联邦政体的最典型范本，但在对联邦制做精准定义时，学者们则存在较多争议。一些学者主张给联邦制下一个较为宽泛包容的定义，包括种种自封的拥有一些内部自治因素的联邦制度，因此现代国际社会大约20多个国家包括绝大多数大国，约占世界1/2土地和1/3以上的人口可以被列为联邦制;另一些学者则认为如此宽泛的定义无法归纳该制度的典型特征，因此严格的将美国、瑞士、加拿大和澳大利亚列为最佳联邦制并基于这些国家进行概念定义:作为基本的联邦原则，中央和地方两级政府在法律和政治上都不该隶属于另一方。在这个严格定义之下，可以看到联邦制度中的一些典型特征，包括:“两级政府，它们根据宪法所赋予的权力而存在，均由直接选举产生，并通过立法、行政和税收作用于公民;在这两级政府之间存在着立法和行政权力、税收来源的形式分配;成文宪法对这种分配做出规定，其基本条款不得由两级政府中任何一方独自作出单方面修改;一个仲裁机关，通常是最高法院，对这两级政府就各自的宪法权力所发生的争论作出裁决;特定的程序和机构负责协助政府内部行政方面和政治方面的相互作用;一套中央机构，包括两院制立法机关，其目的是使少数民族和集团的利益在中央决策过程中能够得到兼顾。”
二、分法的理论与实践之间的张力
将传统的“国家结构形式”即中央—地方关系划分为单一制和联邦制，是一种和“民主———非民主”、“总统制—议会制”一个性质的典型的二分法。把世界上如此多的国家的如此复杂的关系都归类为要么单一制，要么联邦制，必然存在高度简单化的嫌疑，必然出现概念化理论与现实政治之间的差异。在为一种制度进行定义的时候，需要处理文本与实践之间的差异，当下与变动着的历史之间的关系，这就使旧制度主义的概念遭遇许多瓶颈。不过，旧制度主义中的有识之士意识到了问题的这些“复杂性”。首先，法律与实践之间的关系。惠尔指出，联邦原则在宪法和政治实践中运作的程度如何，决定了一部宪法是否能被称为“联邦宪法”，一个政府是否能被称为“联邦政府”，需要注意的是，联邦宪法与联邦政府并不总是相伴相生的。“宪法的法律是一回事;其实行又是另一回事。”瑐瑢拥有联邦宪法的未必就是联邦政府，因为可能在实践运作中会偏离宪法的“冠冕堂皇”。那么进一步推论就是，没有联邦宪法的政府未必就不具备联邦要素，正如安德森所观察到的那样，有些国家，比如西班牙和南非，尽管他们在实际运作中符合联邦制特征，但这些国家中的人们却抵制这个术语，因为这会与破坏国家统一或维持种族隔离政体相联系。印度尼西亚也是如此，由于它在独立前反对荷兰强加给它联邦制，因此今天虽然在实践中它已经联邦化了，但它仍对这个名称心怀排斥。瑐瑣以加拿大为例。惠尔认为加拿大宪法是一部“准联邦宪法”，1867年英属北美法案及其后若干修正案对省和自治领立法机关的立法权限、人员构成做出了明确的权力划分瑐瑤;这些规定看起来都完全吻合联邦原则，但是有一条规定却使联邦原则大打折扣，那就是:自治领行政首脑有权否定省立法机关通过的任何法案，不论其是否属于完全分配给各省立法范围以内的事项。此外，自治领行政首脑任命省的副总督，即省政府的正式首脑。他可以指示副总督暂不批准省的议案，将其留待自治领行政首脑考虑，如他认为适当，也可拒绝批准这些保留议案。最后，省内所有重要司法职位的任命均操诸自治领行政首脑之手。可以看出，这些规定在加拿大的联邦式宪法中是毫无疑问的单一制成分，地方政府需要服从中央政府。基于这种混合规定，惠尔将加拿大宪法列为“准联邦宪法”，毕竟，联邦原则还是在宪法中居于支配地位的。不过惠尔也坦言，如果只是从刻板的法律条文来看，“很难知道究竟称之为具有许多单一制成分的联邦式宪法，还是具有许多联邦制成分的单一式宪法”瑐瑥。但是如果不拘泥和局限在法律条文上，看实践运作就会发现，加拿大自治领的行政首脑在使用否决权时总是持审慎态度，不会滥用，只是偶尔才使用。因此，尽管宪法的规定有很大的单一制因素，但是从实践中看，单一制因素还是从属于联邦因素的。根据这种实际运作中的特征，惠尔认为，加拿大虽不具备一部联邦式的宪法，但却有一个联邦政府。区别“联邦宪法”和“联邦政府”，亦即区别法律条文与政治实践，这个区别具有突破“唯名论”的重大意义。“一个国家可能具有一部联邦宪法，但在实行中，它在运用宪法时也可使它的政府不称其为联邦政府。或者，一个具有非联邦式宪法的国家，在运作中也可使其提供一个联邦政府的例子。”瑐瑦在法律和实践双重意义下考察，惠尔将美国、瑞士、澳洲视为兼具联邦宪法和联邦政府的例子;而加拿大是联邦政府和准联邦宪法的实例;若干拉丁美洲国家则是只有联邦宪法却没有联邦政府的案例:巴西1891年宪法体现了联邦原则，但诸多联邦制成分却被一条宪法条款破坏，那就是它的修改程序，只要中央立法机关两院均以2/3多数连续两年通过即可修改宪法，这就为中央机关摆布地方机关留下了相当大的余地。1853年阿根廷宪法是一部联邦宪法，但中央政府干涉地方事务的情况司空见惯，因此顶多将其列为分权政府而不是联邦政府。1857年通过，1917年修改的墨西哥宪法也可以说是联邦宪法，它以美国宪法为蓝本，但是惠尔认为，墨西哥是理论上的联邦制，实际上的中央集权制。委内瑞拉也一样。总而言之，“在实践中，这些南美共和国就是在不同的时期之间摇摆不定的。在强有力的行政首脑领导下，它处于中央集权时期;当中央政府被撇在一边时，它就处于地方独立时期。联邦体制并没有在拉丁美洲诸共和国中找到得以坚固的必要条件。”瑐瑧其次，当下与历史之间的关系。除了法律与实践之间的差异，另一个重大的变量便是“时间”，即应当意识到制度并非一成不变的，而是随着时间演变而进行制度演化的。惠尔意识到联邦制与单一制之间转换的可能性，他指出:“战争和经济危机如果经常发生，几乎肯定会令联邦政府转变为单一政府，我也提出，社会服务的增长可能会导致同一后果，不过也不尽然。但这并未是问题的全部，因为上述前景仅根据一种趋向———中央政府以有损于地方政府的方式得到增强———作出考虑。至少有另一种趋向必须加以注意。增强力量的并不仅是中央政府。地方政府也有所扩大，在所有的联邦国家中，地方政府现在履行的职责，在联邦政府成立时，它们要么根本不曾履行，要么履行的程度远远低于现在。”瑐瑨同样，在单一制国家中，就如安德森所说，也出现了地方政府不断扩张力量的趋势，这虽不被称为联邦化，却有一个专有的名称，叫做“权力下放”。安德森认为，单一制政府的最大特点是，地方政府的来源同联邦制不同，后者地方政府来自当地居民的授权，而前者则是来自中央政府的法律创制。不过，即使如此，不可否认的是，单一制政府也可以包含带有独立性的政府和实质性责任的构成单位(通常称为省或地区)，但这些政府的所有权力都来源于中央政府或其立法，后者在原则上可以收回权力。很多政治学者与安德森一样，都是在这一点上将联邦制与单一制泾渭分明地划分开来的。不过，安德森富有洞见地提出一个观点:“然而，在许多情况下很难想象这样的政治逆转，所以一些单一制国家就有着与联邦制国家很强的相似性。事实上，一些单一制国家比某些联邦制国家转移了更多的实质性权力给构成单位。所以，联邦制国家通常但并不总是比单一制国家更具有分权特征。”瑐瑩安德森举了哥伦比亚、意大利、日本和法国、秘鲁的例子来证明单一制国家也可能有非常强势的地区政府，这些分权实践模糊了单一制和联邦制的界限。需要注意的是，联邦制度，同其他任何政治制度一样，是随着时间发生演变的。且不说修宪这种正式法律规则的改变，即使宪法高度稳定，也会由于一些社会经济变化———诸如新构成单位的创设、城市化、主要的人口统计和经济性变化、新技术、主要的全球和国内政治发展以及民主经验这类因素———带来意想不到的变化。有趣的是，有些预期会使愈发分权的联邦国家慢慢变得集权，而有些本来要走向集权的国家却向相反的方向演化，比如加拿大。“大量的长久巩固的联邦制国家，例如美国和澳大利亚，已经由于现代交流方式、协调政策的驱动力以及全球化的压力而变得更加中央集权，而其他一些联邦制国家，例如加拿大、印度和瑞士，仍然保持着或变得更加分权。”瑑瑠通过对战后加拿大和澳洲的观察，惠尔发现，中央政府不断取得财政上的优势，地方政府开始大量接受中央政府财政援助。通过对财政权不断上移这一点的观察，惠尔指出，“这种地方管辖和中央财政的结合，已经发展成为一种合作体制。”瑑瑡他进一步指出，联邦制度的演化前景应该是一种“混合制”，即财政上的集中和事务管辖的分权的统一。“联邦政府的前景很可能是多元管辖与某种程度的财政统一相结合。各地方将牢牢掌握住它们有独立权力的各领域，掌握住它们能进行立法和行政控制的各项事务，但作为交换，它们必须接受中央政府一定程度的财政资助和随之而来的程度大小不同的控制。”瑑瑢安德森同样也意识到，超过世界人口的40%的28个国家虽然都自称或者被认为是“联邦制”，但是上面列出的标准并不被每一个国家所完全吻合。在这些被冠以“联邦制”的国家中，有一些是高度中央集权的，联邦化程度微弱;其他一些有着独特的单一制特征，有时会允许中央政府践踏构成单位的自治。这些国家到底是不是联邦制，没有一个明确的答案。他退了一步讲，也许在实践中判断是否联邦制要看这个国家是否以联邦的方式规范地运作。什么是联邦的方式?就是在两个层级上(中央、地方)同时存在一些真实的、以宪法为基础的自治。要看一项制度是如何运作的，而不应该用简化的理论来框定某一个政治体。他同时呼吁研究应当细化，从宏观制度下寻找更细节的规则来更准确地理解一国政治运作。“不再存在设计或理解联邦制度的简易公式……复杂社会的政治不允许在制度设计上采用简单化的‘食谱’方法。我们已经看到类似的制度在不同的政治或社会语境中可以运作得非常不同。同样的联邦制安排如果嫁接到一个更加同质化的社会和一个更加多样化的社会，其结果是差别极大的。同时，作怪的魔鬼通常藏在细节里，故我们必须超越主要的制度性安排———构成单位的数目、权力分配、执行权和立法权的结构———理解更多细节性的规则和惯例，它们可能已经成熟并塑造了实际的制度功能。”瑑瑣其实，关于单一制与联邦制(联邦主义)的关系，以及由此而衍生的理论与实践之间的张力，我国学者杨光斌教授也有类似的洞见:第一，中国学术界流行的单一制是一种普遍现象、联邦制是一种例外，反映的只是现代国家形成时的历史，即现代国家形成需要从传统的分散的权力向中央权力集中;但是，在国家建设时期，以分权和治权共享为标志的联邦主义则是一种普遍现象，1970年代以后出现了一个世界范围内的联邦主义化运动。第二，更重要的是，国家结构形式下的单一制与联邦制区分是专门描述的政治关系和法律关系;而事实上，现代国家的政治—经济过程则表明，政治单一制国家则可能出现经济联邦主义，政治联邦制国家也可能出现更加强大的国家权力和联邦政府权力。因此，单一制和联邦制的二分并不能有效地解释已经变化了的世界，更不能解释中国政治。瑑瑤中国的变化无疑来自以分权为起点的改革开放。其实，在中国进行分权化改革时，世界范围内都出现了分权化运动，比如东方的印度，西方的英国撒切尔夫人的分权改革。可以说，到1980年代，以分权和治权共享为核心的联邦主义化治理成为一种普遍现象。为此，也有经济学家在奥茨的“财政联邦主义”理论基础上，指出中国已经是一种“维护市场的经济联邦制”。瑑瑥
上述讨论告诉我们，政治理论研究不能停留在规范概念层面，政治理论本身就是来自政治经验和政治过程研究，因此必须把既有的理论置于现实的经验中加以检验和丰富。对学者个人而言，深入政治过程的政治理论研究，将会有更多的原创性、实质性启示的发现，而不是简单的年复一年的知识循环。
作者：曾毅 单位：，中共中央党校党
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