[摘要]时值国家提出“依法制定城市规划”、“严格依法执行规划”、“提高城市设计”之际，作为地方规划主管部门，实现“一张蓝图干到底”的高效管理是时代赋予的责任与挑战。该文以武汉光谷中心城控制性详细规划为例，立足于规划实施与管理工作实际，就城市设计背景下的控规编制工作在技术体系、管控策略、控制要素转译等方面进行了探索与实践。
[关键词]控制性详细规划；城市设计；编制与实施
光谷中心城光谷中心城（以下简称“中心城”）位于武汉东湖国家自主创新示范区①（以下简称“示范区”）中部，总用地面积36.5km2，2011年示范区提出高标准建设以光谷中心城为核心的科技时尚新城的总体目标。为打造鲜明城市形象，提升土地价值、提高运营效率，如何高水平开展《武汉光谷中心城控制性详细规划》（以下简称“中心城控规”）编制成为地方规划主管部门亟需解决的新课题。控规作为规划编制承上启下的关键层次，即面向规划管理又指导建设实施。针对光谷中心城这种特殊区域，为满足政府个性化管理需求，对控规提出了更精细化要求，其编制方法和管控手段的研究需结合管理实际和市场需求，不断加强和深入。
1问题的提出
1.1现行控规的实施困境控规作为规划行政审批唯一法定依据，其制定及修改程序均有严格规定。在规划管理实际工作中，控规编制成果常常前瞻性和科学性不足，导致规划实施性不强，对城市规划建设指导性较弱。往往规划刚编制完成，其控制指标就面临调整的强烈需求，其繁琐严肃的修改程序，严重影响了重大项目的落地进度，一定程度制约了地方经济社会发展。控规权威性和严肃性受到极大挑战，所谓“一张蓝图干到底”、“强化规划引领”成为一纸空谈。1.2需要什么样的控规今年初国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对规划管理工作提出了更高的要求。在总体规划宏观蓝图引导下，为实现“一张蓝图干到底”的高效管理，对于地方规划主管部门而言，到底需要什么样的控规？笔者认为具有三个特点：一是满足公众利益，强调规划科学性；二是适应市场需求，强调规划灵活性；三是便于规划管理，强调规划可操作性。
2技术体系构建
为确保规划的可实施性，中心城控规建立了前期研究、城市设计、法定控制三个层次的技术体系。2.1前期研究指为满足公众、政府及市场等多元主体需求，开展多个专题的前期研究，为城市设计、法定控制奠定科学基础，有效提升编制成果的前瞻性。2012年在项目启动之初，针对中心城在规划建设阶段中可能遇到的定位同质化、运营驱动力不足等问题，开展六大专题研究，即战略定位、功能系统、交通发展、开敞空间特色、地下空间开发利用及开发运作策略，形成切实可行的结论作为城市设计指导框架。2.2城市设计以前期研究结论为指导框架开展城市设计，着重塑造特色城市风貌，构建高品质城市空间秩序，打造人性化城市公共空间，是后续法定控制的重要内容。通过城市设计的引入，建立立体形态系统，促使控规从以往以土地区域为媒界的二维平面规划向三维空间规划转变，有效提升控规成果的科学性，引导城市健康发展。在六大专题研究获得认可后，示范区规划局随即组织编制《光谷中心区总体城市设计》（以下简称“总体城市设计”）。该设计基于六大专题研究结论，运用生态GIS分析技术，尊重自然生态禀赋，以“低冲击，生态为先；重平衡，智慧节能”为空间设计理念，采用“小街区、密度网”的空间布局模式，形成环境引导健康的现代生活、空间塑造活力的混合街区。2.3法定控制为保障前期研究结论、城市设计内容在规划管理层面全面落地，充分利用控规法定地位，通过控规编制将城市设计纳入城乡规划编制的法定体系。总体城市设计获得武汉市规委会批复后，2013年示范区规划局随即组织开展中心区控规编制，将示范区总体规划宏观管理要求、总体城市设计的三维意向转化为具体管理指标，指导后续规划审批和监管。
3管控策略研究
3.1控制和引导的统一为切实“一张蓝图干到底”，中心区控规采取“整体设计、分区控制”，“重点受控、一般引导”的管控策略，实现总体城市设计对城市空间形态的有效指导。对于“五线”及公益性公共设施，在整个规划区域内实行强制性控制，同时对总体城市设计核心控制内容采取分层级分区域引导，以实现控制与引导的统一。针对总体城市设计确定的核心区，除对用地性质及其兼容性、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标实行精准控制外，还对建筑退让、建筑街墙、塔楼位置、出入口设置、停车配置等城市空间形态重要要素实行特殊控制；而对于一般区域仅控制其高度分区、强度分区、用地主导性质等，以体现控规对空间形态塑造的引导。3.2管理与需求的平衡为使中心城控规真正面向实施与管理，在编制过程中不断与多方主体对接，其中包括：消防、人防、建设、园林、土地、房产等职能部门，中心城办②、拟开发项目建设主体、商业运营策划机构以及各领域专家与公众。对接内容涵盖本区域地下空间规划、轨道交通详细设计、拟开发地块建筑设计方案、商业运营需求等多个方面，以期在公众、政府和市场等多元主体需求中寻求最佳平衡。
4控制要素转译
控制要素转译是城市设计实现法定控制的关键环节。由于控规与城市设计在编制目的、研究重点、技术语言等方面存在差异，总体城市设计控制要素在转译过程中，主要出现五类问题，即与国家法规和地方规定的冲突、与规划管理要求的冲突、与建筑设计手法的冲突、与运营开发需求的冲突、与国人行为模式的冲突。针对此，面向地方规划管理实际，中心城控规对控制要素具体采用了优化控制、增加控制、取消控制、尊重保留四种转译方式（表1）。下文着重阐述采取优化控制的转译情况。4.1街墙街墙是总体城市设计提出的塑造城市空间形态核心控制要素，根据道路功能和等级主要分成了A、B、C三类（图1），对建筑有效贴线率（建筑临街比）③（以下简称“贴线率”）、建筑退界、落客区④、机动车出入口、人行出入口、街墙活跃度⑤提出了不同控制要求。但该项控制要素结合规划管理和建设实施转译时，出现了以下四种困难。一是与《建筑设计防火规范》冲突。规范对消防车登高操作场地、消防车道的设置要求，致使部分地块贴线率难以实现。因此，中心城控规放宽了对C街墙控制要求，不再对贴线率进行量化控制（图2）。同时为贯彻落实“小街坊、密度网”的规划布局，积极与消防主管部门协商，在核心区采取统筹道路与权属用地设置消防车登高操作场地和消防车道。二是与国人行为模式的冲突。为提高区域交通的微循环能力，总体城市设计中A、B街墙不得设置落客区，但具体实施时与国人的行为模式存在差异导致难以实施，且不利于地块内建筑布局及交通组织。针对此结合国情，鉴于B街墙一般位于次干道及系统性支路，落客区的设置对城市交通无较大影响，中心城控规放宽了B类街墙对落客区的控制要求（图2）。三是建筑单体设计的诉求。有效贴线⑥，是总体城市设计打造人性化街区的重要管控手段，但具体实施时抑制了建筑设计特别是建筑造型设计的活力。鉴于此，中心城控规对有效贴线概念进行优化，“允许增加2米的后退距离作为灵活设计空间”。四是不便于规划审批和行政裁量。街墙活跃度，是人性化公共空间重要评价指标，但引入规划管理后却因属于主观性审查，不便于行政裁量。针对此同时考虑到开发运营的需求，该项指标在转译时由量化控制调整为引导性规定（图2），并结合地方行政审批程序，以专家评审会的形式予以审核，从而提高控规实施的可操作性。4.2塔楼位置与高度城市设计从全局角度对区域内建筑塔楼布局、体量、高度提供了一种较优的设计。为尊重市场需求同时打造城市整体形象，中心城控规中对塔楼位置与高度均依据城市设计方案采用引导性控制，其中塔楼高度允许在10m以内上下浮动，通过弹性控制适度提高控规的灵活性。4.3用地兼容性为激发城市活力同时便于开发建设资金平衡，总体城市设计采用了混合用地性质，主要为商业商务与居住用地之间的混合。用地兼容性成为落实混合用地要求的必要控制手段。另一方面，为便于规划管理武汉市也出台了《规划用地兼容性管理规定》，但普世性的规定无法满足中心城精细化控制要求。于是，用地兼容性在转译过程中，结合原设计理念针对不同区域对现行规定的兼容比例进行了适当优化。为确保总体城市设计形态落地，在核心区重要轴线上严格控制裙房商业比例，商务用地最大兼容比例由30%降低至10%，即主导功能面积比例最小为90%；针对地铁站点等交通可达性较高区域，适当放宽商务用地与居住用地最大兼容比例，由30%增大至50%，即可兼容居住建筑面积比例最大为50%，以便于大体量建筑的灵活布局，以适应后期开发项目的多样性；而针对居住区，现行规定即可满足总体规划设计理念需求，故不再对现行兼容比例予以调整（图3）。
结语
时值国家提出“依法制定城市规划”、“严格依法执行规划”、“提高城市设计”之际，作为地方规划主管部门，实现“一张蓝图干到底”的高效管理是时代赋予的责任与挑战。本文所作的探索与实践是立足于规划实施与管理，为适应市场需求，在武汉市原控规编制方法基础上进行优化，其技术体系、管控策略、控制要素转译仍有待进一步的研究与验证。
作者：邵芊 徐渊
