摘要：随着我国经济转型的不断深化，个人所得呈现出多元化和隐蔽化的趋势，目前的个人所得税制度逐渐暴露出其不符合税收公平原则的一面和不完全适应当前我国经济发展现状，因此，应该针对这些问题提出相应对策，以期为我国个人所得税改革提供参考。
关键词：个人所得税；课税模式；征收管理
一、我国个人所得税概况
（一）个人所得税的作用
1.增加财政收入。个人所得税最初起源于英国，当时是英国政府为了筹集战争经费而设立的。发展至今，个人所得税已成为世界各国政府收入来源必不可少的一个税种。对于发达西方国家而言，个人所得税是财政收入的重要来源。自1999年新个人所得税法颁布以来，我国个人所得税收入呈增长的趋势，特别是在2000年—2011年期间，个人所得税收入进快速增长阶段，2002年我国个人所得税收入首次突破千亿元大关，达到1211.78亿元，2011年更是突破6000亿，达到6054.11亿元，是1999年的14.6倍。2012年受政策调整性因素影响，我国个人所得税收入总数及占比均有所回落，收入总数5028.28亿元，占全部税收收入的5.78%。2007年至2013年个人所得税税收占全部税收比重平均为6.5%。从以上数据分析可以看出，个人所得税自开征以来增势明显，在组织财政收入方面起到一定作用，但个人所得税在我国税收总收入中比重很小，且2011-2012年占税收总收入比重处于下降趋势，2013年虽然有所回升但仍低于平均水平。然而个人所得税比重较小的情况下，难以起到调节居民收入分配差距的作用。相比于经济较发达的国家和地区的税收结构，我国个人所得税在整个税制构成中的地位仍需要进一步提升。2.调节收入分配。收入分配过程包含初次分配和再分配两个阶段。从收入分配的次序来看，首先是收入的初次分配，即生产成果按照生产要素所作贡献的大小在生产要素之间的分配，体现的是效率原则，分配结果形成初次收入分配格局；其次是收入的再分配，即对初次分配收入进行调节，以保证低收入者或无劳动能力的社会成员有生存的权利，从而体现公平原则，分配结果形成再收入分配格局。改革开放以来，我国的分配理论和分配方式经历了从单一的按劳分配，到按劳分配为主、其他分配方式为辅，再到按劳分配与按要素分配相结合的演变过程。随着居民个人收入的增长，收入差距逐渐拉大，两极分化日益严重，基尼系数远超警戒线，这就要求国家采取适当的宏观经济调节手段。税收调节是指运用税收的杠杆作用，通过税收的征与不征、征收多少来对微观经济活动产生作用，从而引导和调整经济运行和社会物质利益分配，以期达到一定的社会经济目标或特定目的。其中，个人所得税针对个人净所得征收，可以最直接地调节收入分配，促进收入分配公平，是一种重要的调节工具。在税率方面，个人所得税采取的是超额累进税率，累进幅度比较缓和，相邻级次仅就超出部分按较高税率征税，不会出现临近级次之间税负剧增的问题，税收负担较为合理。采取累进税率，高收入者适用高税率多交税，低收入者适用低税率少交税，从而缩小实际可支配收入的差距。另外，通过转移支付手段来支配个人所得税形成的财政收入，以支持经济发展较弱的地区，有利于缩小地域贫富差距。3.稳定经济发展。一方面，个人所得税采取累进税率，具有自动稳定器的功能，需求过旺、经济增长过热时，国民收入增加，所得税收入也增加，并且增长速度高于国民收入增长速度，产生一种自动的拉力，一定程度上减缓经济过热局面，保持总供给和总需求的平衡；反之，需求不足、经济萧条时，所得税能产生自动减税、刺激需求的效应。另一方面，除所得税内在自动调节外，政府也可以实行扩张或紧缩的财政政策，通过对个人所得税的税率、扣除、优惠等进行调整，调节宏观经济中的总供给和总需求，有利于在市场机制无法合理配置资源时促进经济协调发展。
（二）个人所得税税制
个人所得税按其征收方式可分为分类所得税、综合所得税、分类综合所得税三种类。分类所得税基于周期说，对各种不同性质的所得分别按不同的税率征税。其税基是法律明确规定的所得项目，而并非个人总所得，主要是指工资薪金、利息等经常性、周期性所得，税率多为比例税率。分类所得税的优点在于征收简单，易于源泉扣缴，按照不同性质的所得采取差别税率有利于实现特定的政策目标。缺点则是不能反映纳税人的真实纳税能力，有欠公平，并且由于差别征税，很有可能促成纳税人想方设法规避纳税，造成税收流失，此外，个人所得来源复杂多变，难以进行明确分类，会增加征税成本。综合所得税是对纳税人的所有收入得不分性质和来源汇总扣除费用和个人宽免额后，就其余额衡量纳税能力，适用于累进税率进行征税。优点是比较符合量能负担的公平原则，但征收手续复杂，征收成本和奉行成本较高，并且施行还要求纳税人有较高的纳税意识和纳税遵从度，较健全的财务会计和税收管理制度。分类综合所得税，即先分类后综合，将纳税人的不同性质的各项所得先进行费用扣除，再将各项余额汇总扣除个人宽免额，按照余额衡量纳税能力，适用累进税率进行征税。分类综合所得税集中了前两种税制的优点，既有利于实现国家特定的政策目标、源泉扣缴防止偷逃税，也有利于量能纳税、促进公平。我国目前个人所得税的征收用的是分类所得税方式，征税对象包括11个项目：工资薪金所得，个体工商户生产、经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得，劳动报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得，以及经国务院财政部门确定征税的其他所得。税率方面，对于不同的征税所得项目，取不同的计征办法，适用不同税率，实施比例税率结合超额累进税率的形式。
二、我国目前个人所得税存在的问题
（一）个人所得税整体比例较低难以起到调节收入的作用
目前我国施行的是以间接税为主体的“多税种、多次征”的税制结构，这样的税制结构缺乏弹性，难以发挥税收调节经济和收入差距的杠杆作用。1999年，我国个人所得税税收收入占总税收的比重仅为3.87%，之后虽一直呈增长势态，但整体比重仍然处于较低水平。而在国际上，个人所得税在发达国家和一些较发达的发展中国家所占比重高达10%-70%。个人所得税在整个税制结构中份量小、地位低，就无法充分发挥其调节收入分配差距的作用。以增值税、消费税、营业税等为主的间接税具有一定的累退性，高收入者和低收入者购买同样的商品上缴同样的税收，这就使低收入者的税收负担重于高收入者，有违公平原则，更不利于缩小贫富差距。
（二）税制设置不合理
我国现行的个人所得税采用的是分类征收模式，尽管分类税制便于源泉扣缴、简化纳税手续，但也瑜不掩瑕，弊端凸显。第一，分类所得税制有违税收公平原则，无法真实反映居民的纳税能力。主要表现在：一是横向不公平——取得相同收入总额的纳税人会因为收入来源的不同而承担不同的税负。对于获取同样收入的纳税人，所得来源分散的纳税人可以享受多项费用扣除，使其所需缴纳的个人所得税减少甚至免除；而所得来源单一的纳税人享受的费用扣除单一，使得应税所得额高出前者，并可能因为累进税率适用较高税率而需缴纳更多的税。例如：甲某月收入7000元，来源仅为工资，则其每月需缴纳个人所得税（7000-3500）×10%-105=245元；乙该月收入也为7000元，来源分别是工资4600元、出租房屋所得800元、稿酬所得800元、劳务所得800元，则其所需缴纳个人所得税（4600-3500）×3%=33元。由此可见，虽然总收入一样，但由于来源不同，甲的税负是乙的7倍。二是纵向不公平——纳税能力不同的人承担相同税负或者高收入者低税负、低收入者高税负。首先，我国以个人为纳税单位，不考虑纳税人的家庭构成和实际负担情况，这就会造成分别以相同收入为家庭主要经济来源和个人经济来源的不同纳税人缴纳相同税收。例如：甲和乙为同事，每月的工资都是8500元，都要缴纳的个人所得税数额为：（8500-3500）×20%-555=445（元）其中，甲每月的生活费为3000元，其余工资作为储蓄，税收支出占其每月工资余额的8.1%（=445÷5500）；乙的妻子无收入且每月的医药费为2500元，一家三口的生活费每月共计3500元，还缴住房贷款2000元，每月税前工资剩余500元，税收支出占每月工资余额高达89%（=445÷500）。甲和乙的纳税能力有明显差距，却需要缴纳同样的税收，导致税负不公平。其次，个人所得税征收的重心是工资薪金所得，而现实情况是居民的收入来源更加多样化，尤其是对于高收入群体而言，工资薪金已不再是其收入的主要来源，因此常会出现高收入者税负小，低收入者税负大的不公平现象，难以缓解收入差距。第二，分类所得税制对偷漏避税的规避能力较弱。分项计征、分项进行有差别的费用扣除，容易导致收入来源复杂的纳税人通过改变所得性质、分解收入等方式，用低税率的适用项目、适用较高的费用扣除，以减少应纳税收。
（三）税基狭窄问题突出
在课税范围设计上，个人所得税有概括法和列举法之分。我国现行个人所得税法对应税所得项目的界定用了正向列举的方法，规定了11项应税所得，容易造成遗漏。尤其在我国居民收入形式逐渐趋于多元化和隐蔽化的情况下，个人所得税制征税范围的局限性和狭窄性更为突显。例如课征对象没有涉及资本利得，而目前我国城镇居民特别是高收入人群，资本利得所占的比重日益增大。如表1所示，自2009年以来，城镇居民的收入逐年增加，工资性收入所占总收入的比重逐年递减，而财产性收入的比重逐年递增。需注意的是，我国税法中财产转让所得的概念与国际通用的资本利得有较大的区别，无法将资本利得纳入其中。这就导致我国个人所得税收入仅占应税总收入的比例还比较低，如2007年，个人所得税占我国税收总额的6.4%，占GDP的1.24%。而在发达国家，个人所得税占国家税收比重一般在40%以上。如2008年，美国个人所得税为14501亿美元，占联邦税57%，占其GDP比重为10.17%。我国在这方面的差距正是我国个人所得税税基过窄的反映。此外，个人非货币化的收入，如代金券、消费卡、福利性补贴和实物补贴等，以及财产赠与、遗产继承等收入，这些都未纳入我国个人所得税的征收范围内，还有兼职所得、私人财产租赁、民间借贷所得、网络销售经营所得等来源隐蔽，易于逃税避税的收入。并且，纳税人可以利用改变收入取得的方式，达到不纳税或少纳税的目的，影响个人所得税增加财政收入的功能，难以保障其公平收入分配功能。
（四）税率设计不合理
税率是整个税制系统的最核心、最关键的要素，我国的个人所得税税率设计的缺失表现在以下几个方面：一是工薪阶层成了纳税主体。现行个人所得税税法规定工薪所得按3%~45%的七级超额累进税率征税。利息、股息红利所得、财产租赁、转让所得和偶然所得按20%的比例税率征税，个体工商户生产经营所得和企事业单位承包承租经营所得按5%~35%的五级超额累进税率征税。这种税率设计模式偏向于对工薪阶层的劳动所得课以重税，非劳动所得按比例税率征收，而劳动所得采用累进税率模式课征，其结果是劳动所得越高税负越重，而非劳动所得越高税负越轻，这样不但不能鼓励劳动，而且不能调节收入分配、缩小社会贫富差距。目前中国贫富差距越拉越大，2013年全国基尼系数为0.473，虽为十年来最低，仍然远超警戒线；同时，2013年我国个人所得税收入总额有64%来源于工薪阶层。二是级数多、级距小、税率高。我国现行《个人所得税法》中规定的工薪所得的累进税率级数设有七级，并且级距过小。级数太多，容易造成实际操作困难、征管力度不到位，而级距过小，易使大量中低收入纳税人的相对税负过重，无法充分发挥个人所得税调节收入分配的功能。另外，最高边际税率虚高，会给国家税收和经济发展带来负面影响。首先，一国税率的高低应与该国的社会保障体系和公共产品提供情况相联系。我国税率高，但相应的社会保障水平没能跟上，负担与受益不对称，纳税人就会感到税负过重。其次，高税率不一定会带来高税收，拉弗曲线直观地表明，当税率高到一定程度时，税收不升反降。三是种类繁多，征管不易。我国现行的个人所得税税率种类繁多且复杂，对于不同的税源，在费用扣除标准不同的前提下，有的采用比例税率，有的采用累进税率，比例税率又分为加成和不加成两种情况，不仅明确分清各项收入来源困难且计算复杂，致使税收征管难度进一步加大。如此，便给予了高收入且收入来源复杂者少交税的空隙，加剧了税负的纵向不公平。同时，这种税率结构也与国际上简化税率结构的趋势不相符。
（五）纳税人的纳税意识弱,征管技术落后
我国征收个税采用的是自行申报和代缴代扣相结合的方法,而实际是申报人数少,不代缴代扣现象严重。首先，纳税人纳税意识薄弱。纳税人不主动纳税主要有两个原因：一是纳税人税收知识浅薄，不知道自己应该交什么税、交多少税、怎样交税以及如何行使自己的权利和义务。二是个人所得税是直接税，税后表现纳税人可支配收入的直接减少，纳税人心理上自然有所抵触，再加上我国社会保障体系不完善、税负与受益不对等的财政体制，纳税人把纳税等同于无偿交钱，因此是“能不交就不交，能少交绝不多交”。其次，代扣代缴力度不高。由于我国个税征收方式主要依赖于代扣代缴，实际运行过程中受到很多外界因素干扰，容易出现代扣代缴不实，造成税款流失。最后，隐性收入与现金交易致使大量税款流失。现金交易是我国居民生活消费的主要选择，严重影响着税务部门对个人收入情况的监控，征纳双方存在严重的信息不对称，如果没有完善的信息系统以及个人财产登记审核制度做支撑，极易造成税款的流失。然而目前个人所得税的征管仍停留在电子表格计算的水平上,计算机运用主要集中在税款征收环节,纳税稽查主要靠查阅企业的账簿资料,税务机关的计算机也未能实现与海关、银行、商场、财政、公安的联网。同时，征管机关对个税的偷逃惩罚力度不够，个税偷逃机会成本低，也是个税流失的原因。
三、改革个人所得税制度的对策与建议
我国的特殊国情所形成的个税制度在税收结构、税制模式、税基、税率、征管等方面存在着诸多问题，为尽可能充分发挥个税调节收入分配的作用，实现税收公平，可以考虑从以下几个方面着手：
（一）调整税收结构，提升个税地位
从理论上讲，以个人所得税为主体的税制结构优于流转税为主体的税制结构，但推行个人所得税为主体税制结构需要满足几个客观条件：一是市场经济发达、人均收入水平较高、经济商品化、货币化、社会化程度很高；二是诚信、法治和民主的社会文化和社会治理方式；三是管理手段和方法先进。我国自改革开放以来，实行社会主义市场经济，人均收入逐年增加，经济发展势头良好，法治建设大势所趋，但我国居民纳税意识薄弱、征管执行力度不够等使我国不具备完全转变税制结构的条件，只能通过扩大个人所得税在整体税收中的比例，逐步缩小收入差距，尽力实现公平。而扩大的这一部分个人所得税则主要来源于增值税、企业所得税等税收的减少。
（二）改革分类税制，实行分类税制和综合税制相结合的混合税制
个人所得税最理想的改革方向是综合所得税模式，综合所得税制最大的优势是能反映纳税人的综合负担能力，体现量能负担原则。然而该模式在我国现阶段尚不可行，综合所得税制的建立需要满足一定的前提条件：①要求个人收入完全货币化、个人所得要全部纳入税基；②要求有效的个人收入汇总工具；③必须建立在对纳税人各种类型和来源的所得能比较好的掌握和监控的基础上；④要求纳税人有较高的纳税意识。然而，我国个人所得存在大量的非货币化成分，典型表现为政府机关、事业单位、国企的福利待遇，这些难以货币化的收入无法计入税基；再者，我国纳税人的纳税意识普遍较低，少报、瞒报应税所得的现象大量存在，代扣代缴力度不够，自行申报少之又少，此外居民的经济活动有大量的现金交易，这些问题都不能实现有效属实的税源。因此，现阶段我国应采取分类综合的混合税制模式，对工资、薪金、劳务报酬等易于控制的部分所得实行综合课税，适用累进税率，其余所得分类课税，适用比例税率。
（三）降低边际税率、扩大级距，减少级数、减少差别
在违法被处罚的预期成本不高的社会环境中，低税率、低负担、少差别，会尽量减少对偷逃税的利益诱惑，而对于普通收入、老实纳税的纳税人，低税率不会给纳税人带来过重的负担，有利于自觉申报纳税，也能为建立个人所得税的档案和统计信息基础铺平道路。借鉴国外个人所得税法的经验，将工资薪金所得的最高边际税率由45%降到25%，最低超额累进税率3%不变。有利于我国在更高层次、更广视野、更高平台上参与国际竞争、有利于我国在吸纳海外人才和资本时实行全方位、宽领域、多渠道的对外开放政策。关于级距和级数的设计，结合我国目前居民的收入情况和经济水平，工资薪金所得目前适用较多的主要是前四个档次的税率，其中起到调节分配作用的主要是20%和25%两个税率档次，其后几个高税率档次几乎没有使用。因此，可以设置3%、10%、15%、20%、25%五档税率，另外，适当拉长级距。一般来讲，在应纳所得数额较少时，级距的分布也相应较小，在应纳所得数额较大时，级距的分布也相应较大。我国的工薪所得税率也应遵循这一规律设计。
（四）费用扣除人性化
为促进税收公平，费用扣除制度应该作如下考虑：首先，我国居民和外籍人员享有的费用扣除标准应当一致。其次，应综合考虑到纳税人的赡养情况、子女情况、婚姻情况等以及住房、养老、教育、医疗等特许扣除标准的健全。比如可以增加赡养老人的费用扣除、失业配偶的费用扣除等。此外，针对税收不能及时根据通货膨胀做出调整，应当考虑税收指数化，即费用扣除标准按每年消费品价格指数进行变化，从而确保个人所得税费用扣除对纳税人实际生活状况的有效反映。
（五）申报单位改为家庭制和个人制并行，完善征管手段
个人所得税可以选择以个人为纳税单位，也可以选择以家庭为纳税单位。从取得收入的角度看，以个人为纳税单位申报与以家庭为纳税单位申报两者之间并无根本的区别。以家庭为申报纳税单位的主要特点在于充分考虑到了家庭成员的收支情况，更能体现税收的公平原则。在征收个人所得税时，以家庭为申报纳税单位，以家庭人口平均收入为纳税依据，更具人性化，更能体现合理负担的税收原则。并且在低税率、少档次的税率系统下，不会出现对婚姻的税收干扰。因此，申报单位应为家庭制和个人制并行。然而，只有建立一套相当完善的信息共享机制才有可能建立以家庭为单位作为纳税主体的制度，要完善现有的个税征管机制，需要从以下几个方面着手：1.建立完整的信息系统。建立覆盖全社会的个人信用系统，实现税务部门、银行、海关、工商、财政、公安部门的联网，全方位掌握个人的纳税信息，使隐性收入显性化。这一措施有助于改变现有的源泉扣缴方式，增强纳税人的纳税意识，减少税款的遗漏。为了建立个人信用系统，可以采取以身份证号为基础建立统一的纳税识别号制度，申报纳税须提供纳税识别号，并可将识别号与社保、福利、银行储蓄等挂钩，以更全面地掌握纳税人的收入情况和费用情况，特别是高收入行业人群的收入情况，保证税款的同时，还可以进一步加强纳税人的纳税意识。2.建立完善的税务代理制度、加强税务机关的纳税税服务。年度综合申报需要囊括全年总收人及各项费用扣除，手续繁琐，一般纳税人不具备完整正确申报的能力或者没有足够精力去进行纳税申报。建立完善的税务代理制度，通过税务师把税务机关和纳税人联系起来，可以减轻纳税人繁琐的年度申报烦恼；而对于不愿聘请税务代理的纳税人，也可以通过税务机关的服务指导平台，进行辅导纳税。这样有利于提高申报效率和征管效率。3.加强税务机关自身建设，提高征管水平。税务机关的自身建设水平直接关系到税收征管效率，只有不断改革和提高税务机关的自身能力，提高税务机关的专业性、规范性和法制性，才能更好地掌握税源状况，加强执法力度，提高征管水平。4.提高公民主动纳税意识，加大监督检查力度。应开展多种形式的宣传教育、辅导培训，使纳税人了解税法、掌握税法、知法守法、懂法护法，普及纳税人的权利和义务知识，增强纳税人主动纳税的荣誉观念。建立诚信纳税优待和奖励机制。对有良好纳税信用的纳税人报税、退税和税收优惠等提供一定的方便或者优惠政策，以及在社会保险等方面对纳税信用良好的纳税人给予优待。可以鼓励年轻人主动纳税。对于高收入公众性人物，比如明星、知名教授等，可以公开其纳税情况，通过舆论监督。在税收监督监管中，要采取德治与法制相结合的手段。要运用道德手段，树立偷税漏税不仅是违法行为、也是个人道德丧失表现的理念，建立信用记录机制，将偷漏税的行为计入信用差评，与就业工作挂钩。应加大日常的执法力度，接受群众的举报，不定期进行抽查，加强税务部门与相关部门的配合协作，对于偷税漏税行为给予严重处罚。
作者：张怀雷
