一、我国证券监管政策与上市公司信息披
露制度的演进我国证券市场从20世纪90年代初成立至今，政府一直是最主要的建设和推动者。20多年来，我国政府监管机构对证券认识不断深化，现已基本建立一套有效的证券市场监管制度与上市公司信息披露制度。我国证券监管与上市公司信息披露制度的演进大致可分为三个阶段：第一阶段是1990~1997年，是多头、分散监管体制与上市公司信息披露制度萌芽阶段；第二阶段是1998~2005年，是证监会统一监管体制形成与初步建立上市公司信息披露制度阶段；第三阶段是2006年至今，是证券监管制度优化与上市公司信息披露监管制度逐步完善阶段。
（一）多头、分散监管体制与上市公司信息
披露制度萌芽阶段（1990~1997年）我国分别于1990年和1991年成立了上海证券交易所和深圳证券交易所，标志着我国证券市场的正式诞生。按照“摸着石头过河”的思路，在证券监管制度的设计上一开始就比较“灵活”。1992年5月以前，证券市场的监管是在国务院的领导下，主要由上海、深圳两市地方政府进行管理，上海证券交易所由中国人民银行上海分行和上海市政府共同管理，深圳证券交易所由中国人民银行深圳分行和深圳市政府共同管理。[8]这种“各自为政”的状态，导致监管不力，牺牲了监管政策的严肃性和统一性。为规范管理，1992年5月，中国人民银行成立证券管理办公室；1992年7月，国务院建立国务院证券管理办公会议制度，代表国务院行使对证券业的日常管理职能。1992年10月，国务院成立中国证券监督管理委员会作为专门的国家证券监管机构。并且，国务院赋予中央有关部门部分证券监管的职责。当时的国家计委根据证券委的计划建议编制证券发行计划；中国人民银行负责审批和归口管理证券机构，报证券委备案；财政部归口管理注册师和会计师事务所，对其从事与证券业有关的会计事务的资格由证监会审定；当时的国家体改委负责拟定股份制试点的法规，组织协调有关试点工作，同时主管部门负责审批中央企业的试点。同时，地方政府仍在证券管理中发挥重要作用。上海证券交易所、深圳证券交易所由当地政府管理，由证监会实施监督；地方企业的股份制试点由省级或计划单列市人民政府授权的部门会同企业主管部门审批；中国证监会向隶属于地方政府的地方证券期货监管部门授权，让它们行使部分监管职责。这一阶段证券监管的主要特征是多头、分散，监管效率较低。上市公司信息披露存在着较多的制度空白，虽然1993年国家制定了《公开发行股票上市公司信息披露实施细则》（试行），但对上市公司很多的信息公布没有纳入刚性的制度框架内。这正是导致这一时期我国证券市场乱象的主要原因。
（二）证监会统一监管体制形成与初步建立
1998年，在证券市场建立8年之后，《中华人民共和国证券法》正式颁布。这是新中国第一部规范我国证券发行与交易行为的法律。该法规定：国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护市场秩序，保障其合法运行。为规范上市公司的信息披露行为，2000年，证监会发布《关于进一步加强ST、PT公司信息披露监管工作的通知》。2001年深交所发布《深圳证券交易所上市公司信息披露工作考核办法》，开始对上市公司信息披露进行考评。具体办法是从信息披露的及时性、准确性、完整性、合法性四方面分等级评价，同时考虑上市公司所受奖惩情况以及与深交所的工作配合情况形成最终考评结果。《考核办法》规定以一个年度为一个考核期间，对当年上市满6个月的上市公司信息披露工作进行考核。考评结果分为四个等级，即不及格、及格、良好和优秀。这些制度安排对强化上市公司信息披露监管、提高上市公司信息披露质量具有重要的意义。2001年12月，中国证监会颁布《证券交易所管理办法》（4号令），规定证券交易所对上市公司未按规定履行信息披露义务的行为，可以按照上市协议的规定予以处理，并可以就其违反证券法规的行为提出处罚意见，报证监会予以处罚。2002年1月，中国证监会与当时的国家经贸委联合发布了《上市公司治理准则》。这是我国第一个全面系统的规范上市公司行为的重要文件。此文件使上市公司信息披露有章可循，并有利于提高上市公司质量，增强了投资者信心。2002年1月，最高人民法院发布《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》；2003年1月，最高人民法院下发《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，规定了股民可以就虚假陈述提出诉讼。这一阶段证券监管的主要特征是从多头、分散走向了集中、统一。监管效率明显提高，初步建立了上市公司的信息披露管理制度，但这一制度依然还不系统和完善。
（三）证券监管制度优化与上市公司信息披
露监管制度逐步完善阶段（2006年至今）2006年1月修订后的《中华人民共和国证券法》正式施行。《证券法》的全面修订是我国资本市场法制建设的标志性事件，许多重大条款的修订为从根本上解决影响我国资本市场发展的深层次问题和结构性矛盾创造了条件。2006年1月中国证监会颁布实施《上市公司股权激励管理办法（试行）》。股权分置改革完成后，上市公司非流通股与流通股将实现同股同权、同股同利，客观上将促使上市公司的原有非流通股股东与流通股东的利益趋同，但另一方面也进一步强化上市公司虚假信息披露的利益驱动机制。2006年9月，中国证监会发布的《上市公司收购管理办法》（第二章为《权益披露》）对上市公司的收购及相关股份权益变动活动中的信息披露、对上市公司第一大股东或者实际控制人其拥有权益的股份达到或者超过上市公司已发行股份的5%的投资人信息披露作出了详细规定。2007年1月，中国证监会正式颁布《上市公司信息披露管理办法》，标志着上市公司信息披露监管制度走向逐步完善阶段。《上市公司信息披露管理办法》对上市公司招股说明书、募集说明书与上市公告书、定期报告、临时报告、信息披露事务管理等方面作出了详细的规定。随着证券市场的不断发展，交易品种、交易主体、交易规则的不断丰富将会使得上市公司的信息披露不断向前发展。在《上市公司信息披露管理办法》出台前，主要信息披露规章是1993年发布的《公开发行股票上市公司信息披露实施细则》（试行），而近年来陆续发布的各种补充通知虽然起到了一定的补缺修正的作用，但由于时间较长，“补丁”过多，很多条款和内容已无法适应目前监管新形势的需要，造成我国资本市场的信息披露失范行为较为普遍。经过此次完善，我国证券市场制度建设层面的努力取得很大进展。2007年4月，为落实《上市公司信息披露管理办法》关于上市公司应当制定信息披露事务管理制度的规定，上海证券交易所依据《证券法》、《上市公司信息披露管理办法》等法律、法规、规章、规范性文件以及《上海证券交易所股票上市规则》的规定，制定了《上海证券交易所上市公司信息披露事务管理制度指引》，对上市公司信息披露作出更为详细的说明、规定。2008年5月，中国证监会颁布《上市公司重大资产重组管理办法》（第四章为《重大资产重组的信息管理》），规定上市公司筹划、实施重大资产重组，相关信息披露义务人应当公平地向所有投资者披露可能对上市公司股票交易价格产生较大影响的相关信息，不得有选择性地向特定对象提前泄露。2012年最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，进一步细化了上市公司信息披露的惩戒实施办法。
二、上市公司信息披露与证券监管的关联
我国证券市场自建立以来，历经20多年的快速发展，取得了举世瞩目的成就。证券市场为经济发展作出了重要贡献。证券监管制度的不断完善，促使上市公司信息披露制度不断完善，较好地保护了投资者的利益，维护了证券市场的稳定。从我国证券监管的实践来看，监管机构加强监管力度、实施更严厉的处罚措施对规范上市公司信息披露行为具有极其重要的作用。从我国证券监管的政策演进来看，正是上市公司在信息披露上的“规避创新”推动了我国证券监管政策的创新与完善。然而上市公司的“规避创新”实践却始终超前于证券监管政策的创新，因此，证券监管的“漏洞”时有发生。建立一种监管政策的动态创新机制是十分必要的。就目前而言，应从以下几个方面加强对我国的上市公司信息披露：一是完善相关法规。我国的证券法律是以证券法、公司法为主，包含行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系。但是，我国的证券法律制度仍然存在一些漏洞和缺陷，需要完善。二是改善上市公司的信息披露质量。整个证券市场的不断完善和成熟，客观要求上市公司的信息披露质量不断提升。这不仅需要从监管部门的法规开始，同时也需要从内部提高上市公司的治理能力。三是提高我国证券监管部门的执行力。及时查处违反信息如实披露的行为，并给予足够力度的惩罚，这样才能起到警示作用。四是建立证券市场的实时监控系统，实现市场监管动态化、制度化。
作者：向希培
