近20年来，我国社会保险覆盖面不断扩大，参保人数与日俱增，截至2013年，我国仅城镇职工基本养老保险就已达到3.2亿人次，这与当前单位档案室有限的管理条件形成了明显的矛盾。其次，当前管理体制制约了社会保险档案管理质量的提升。由于参保人群急剧扩张和经办服务需求迅速增长，社会保险经办服务能力明显不足,一是经办人员编制紧张，单位档案室专职人才供应不足；二是经费保障不足，单位档案室由于本身并无专项经费，更是无法保证社会保险档案工作的规范化、标准化和信息化；三是组织体系混乱，有的地方遵循“五险合一”的管理原则，有的地方则按照保险项目设立多个经办机构。笔者认为，应当构建立社会保险档案中心，对所辖业务范围内的所有机关、单位的社会保险档案实行归口管理、统一库房、集中存放、综合利用。本文对社会保险档案中心的定位与配套的管理机制做进一步的探讨。
我国社会保险档案中心的构建思路
社会保险档案中心的定位社会保险档案中心的性质定位，这首先需要从理论与实践上厘清社会保险经办机构的性质与地位。目前达成的共识是：社会保险经办机构应实行政事分开和管办分离，各级社会保险经办机构隶属于同级人力资源和社会保障行政部门管理，应将社会保险经办机构尽快变为法人实体，将其定性为带有一定行政管理职能的事业单位。笔者认为，为使社会保险档案管理水平实现“质”的飞跃，应将社会保险档案管理职能逐渐分离出单位综合档案室，与社会保险经办机构同步形成另一个法人实体机构——社会保险档案中心。在性质上定位为隶属于人力资源和社会保障行政部门的新兴事业单位，由人力资源和社会保障部门负责规划、建立与发展，与社会保险经办机构保持同级的业务联系的关系，同时受同级档案行政部门的业务指导与监督。社会保险档案中心的组织体系，它在组织管理上与社会保险经办机构的组织设置保持协调一致。在纵向上，各地方设立各级社会保险档案中心，在中央设立与社会保险事业管理中心相联系的社会保险档案中心总部；在横向上，以各级节点为中心，向外辐射，联接同级的财政、税务、民政等相关部门，不同区域间之间也可以相互建立联系，以应对社会保险关系异地转移接续的问题。社会保险档案中心的管理机制现代管理学认为，管理机制是决定管理功效的核心问题，主要包括管理系统的内在联系、功能及运行原理。在对社会保险档案中心进行基本定位之后，有必要对其运行状态、发展条件与制约因素进行较为全面的评估。管理机制通常可以划分为管理系统的运行机制、动力机制和约束机制三个子机制。一是社会保险档案中心的运行机制。运行机制是指组织基本职能的活动方式、系统功能和运行原理。社会保险档案中心的运行机制主要有“双轨制”运行、统一化运作和社会化发展三个方面。其一，社会保险档案中心要实现“双轨制”运行，即社会保险纸质档案和电子档案相结合管理。电子档案具有存储密集、便于修改、传输快捷、查找迅速等纸质档案所无法比拟的优势，但同时也存在着开放性、不稳定性等缺陷。而纸质档案作为最可靠的原始记录，必须与电子档案长期共存，与电子档案同步归档、同步整理、同步利用；其二，社会保险档案中心要实现统一化运作。社会保险档案中心应在一定区域内统一规划库房，配置一定数量的专职档案工作人员。应用“五险合一”分量总和的管理模式，统一管理社会保险五项业务档案；其三，社会保险档案中心要实现社会化发展。一方面，要依据“全国网络化布局”构建社会化的发展机制，以各级社会保险档案中心为中枢，形成一个全方位、交互式的社会保险信息和数据交换网络（图1）；另一方面，应建立一个社会化信息服务机制。加快建立覆盖全体参保群众的档案资源体系，加快建立服务全社会的档案利用体系。要求围绕社会需要和群众需求，实现档案资源广泛共享，不断提高档案的应用水平和服务功效。二是社会保险档案中心的动力机制。动力机制又叫激励机制，是指管理系统发展动力的产生与运作的机理。社会保险档案中心的动力系统分为价值动力系统与物质动力系统。价值动力系统主要有两个方面，其一是社会保险档案本身的价值源泉，这是推动社会保险档案中心发展的根本动力。社会保险档案具有重要的凭证价值、现实参考价值、历史研究价值，能对社会大众形成剧烈的吸引效应；其二是公民社会现实的档案价值需求。由于社会保险档案具有很强的现行价值，民众为解决与自己切身利益相关的社会保险问题，经常展开社会保险信访工作。介于外界环境的压力，社会保险档案中心必须不断改善管理，提高服务水平。物质动力系统主要包括两个方面，其一是专项的经费保障，这是支持社会保险档案中心可持续健康发展最基础的支柱。从某个角度来看，将社会保险档案中心设置为独立的法人单位，将有利于档案管理经费预算投入的合法化。将社会保险档案中心作为正式编制单位，将实现专项管理经费投入，所需经费列入市级财政预算，从而为其正常的管理运行提供可靠的经济保障；其二是弹性的预算体制，通过引入绩效考核制度，由人力资源社会保障行政部门委派专门的考核小组，定期对社会保险档案中心的效益水平进行考核，以此决定是否加大经费支持，以此激励机构的总体绩效的提升。三是社会保险档案中心的约束机制。约束机制，是指对管理系统行为进行限定与修正的功能与机理社会保险档案中心的约束机制分为自我约束机制与外部约束机制（图2）。自我约束机制主要包括两个方面，其一是社会保险档案中心的伦理约束。社会保险档案管理工作属于基本公共服务的范畴，这要求社会保险档案中心必须承担保存社会记忆、提供档案利用的公共责任。档案工作人员在档案管理过程中应逐渐形成自己的职业道德，真切为参保人利益服务；其二是社会保险档案中心内部制度的约束。应合理借鉴内部控制理论，对其内部档案工作人员与业务行为进行约束，在实行组织机构控制、业务运行控制、信息系统控制、确保社会保险基金安全等方面发挥档案管理层面的积极作用。外部约束机制主要包括两个方面，一是相关的法律法规约束。社会保险档案中心要实现法制化管理。全国人民代表大会及其常委会制定的有关法律，主要包括《档案法》和《社会保险法》两项与社会保险档案管理直接相关的基本法律依据，国务院所属各部委制定的有关行政法规，最直接的依据是由人力资源和社会保障部和国家档案局联合制定的《社会保险业务档案管理规定(试行)》；其二是社会约束。社会保险档案中心也受到来自网络结构中其他相关主体的监督，如同区域内地税、财政、卫生、民政、银行、邮局等其他相关部门，还要受到作为利益密切相关者的参保人与参保企业单位的监督，由于其广泛的社会影响，同时也要受到社会舆论与媒体的监督。
有待进一步研究的问题
社会保险档案中心的构建，是突破当下社会保险经办机构主管社会保险档案管理体制下面临困境的一个比较创新的思路。社会保险档案中心作为一个理论层面的新兴事物，目前还处于初步的研究设计阶段，限于文章的篇幅，与社会保险档案中心相关的其他问题并未展开，比如，构建社会保险档案中心的可行性具体如何论证的问题，构建保险档案中心可能面临的阻碍因素有待于进一步讨论；社会保险档案中心的具体建设方案如何落实，它的建设时机、建设步骤以及建设主体需要进一步明确；社会保险档案中心与其他社会保障档案管理的关系，即如何统筹规划社会救助业务档案、社会福利业务档案等其他社会保障相关的档案管理，这涉及到广义上的社会保障档案管理的制度化问题以及统筹推进的问题。上述问题的回答，还需要有关专家学者和实际部航空机电论文门工作者做进一步的研究探索。
作者：王克祥 于凌云
