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城乡一体化内容及操作选择

一、六大方面内容

城乡一体化的基本特征是:城乡融合、资源共享、优势互补、均衡发展;核心标志是:权利公平、机会公平、规则公平。根据习总书记的讲话和中央全会的《决定》,未来城乡一体化至少应该包含六个方面内容。一是城乡规划一体化。这里所指的是城乡建设规划。目前我国的综合国力不断提高,经济基础不断加固,国民生存和发展条件不断改善和社会治理结构不断优化的良好状态,为加快城乡建设步伐,建设现代化城市和美丽乡村奠定了物质基础。现在的问题是,要彻底更新与城乡一体化发展不适宜的规划理念,用统筹的方法解决城镇扩容、基建用地、旧城改造、乡村撤并等一系列新问题,变城镇的单体设计为城乡融合的综合设计,使城镇凸显时尚和特色;使乡村在引入城镇现代生产生活方式的同时,能够保留乡愁。二是产业发展一体化。在“十三五”国家经济及社会发展规划以及未来的“十四五”规划中,在稳固一产、调整二产、大力发展三产的原则指导下,应统筹城乡产业的融合。现在的产业结构,已经发生了很大的变化,城乡通吃的服务业,已经上升到48.2%,与此同时,工业由2010年的39.7%下降到35.8%。稳固农业,主要是指稳定提高农业的综合生产能力,而不是占GDP的比重。调整工业的涵义是调整内部结构和产品结构,升级改造传统产业,发展高新科技产业。服务业发展的重点是提高为就业和民生的服务业;提高国民的幸福指数。打破区域和所有制界线,根据地理条件、发展优势、产业基础来确定区域性支撑产业,打造城乡联动的经济增长点。第一产业应在增强自身生产能力、确保国家粮食及主要食品安全的同时,延伸产业链条,启动农业教育、生态保护、文化传承、乡村旅游等多项功能,自觉向二、三产业融合。国家产业政策应扶持和鼓励发展囊括一二三产业的综合性产业集团,积极发展“互联网+农业”,启用金融、信息、物流等第三产业带动农业的功能,使天生弱质弱势的农业能分享到社会化大生产的平均利润,从而达到加固基础产业的目的。三是基础设施一体化。目前在城与乡的差距上,不但软环境表现明显,在乡村道路、供水、供电、网络、通讯、环卫等硬环境上,差距更为突出。基础设施一体化,有两个着力点。一个是从现在开始,所有新上的基础设施建设项目都应城乡联动,进行“一盘棋”布局;另一个是尽可能地填平补齐多年累积的农村基础设施的欠账,打通城市延伸到乡间的最后“一公里”,让乡村居民同城里人一样享受到现代化的成果,创造城乡无差别的生产生活条件。在这方面,浙江省进行了一些大胆的探索,应认真总结浙江的经验,因时制宜、因地制宜地推广。四是公共服务一体化。与城市相比较,乡村的教育、医疗、保健、养老、职业技能培训等公共服务水平,至少有20年的差距。如何逐年缩小差距,最终实现城乡同质等量的公共服务,出路就在于城乡统筹、公共服务的一体化发展。中央政府在物质的配置上,应该首先转变“保城市”的观念,并且把改善公共服务设施,提高服务水平列为十三五规划重点,做出倾斜性安排。应十分注意利用市场手段解决投入不足的问题,扩大社会公共服务的企业投资许可范围,集全社会的力量兴办服务产业。应培育和发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,对于一些政府服务未及的公共服务项目,交由社会组织来办。同时,应支持鼓励发展志愿服务组织,并且引导向农村延伸。政府在尽可能增加公共服务投入的同时,也应继续简化办事手续,改善服务程序,提高服务质量。五是要素市场一体化。要素市场一体化的核心内容,是遵循平等交换规律,消除不利于要素在城乡之间全区域流动的政策性阻碍。在社会主义市场经济体制下,包括土地、资金、技术、人才等在内的各种生产要素,其趋利性、聚集性无法改变。但是,在市场失灵的情况下,政府应有所作为,利用行政手段、经济补贴和激励办法,矫正要素的亲城远乡、嫌贫爱富。当务之急是按照中央规定确保农民对集体建设用地、承包地和宅基地的用益物权,彻底打破固守多年的城乡分治的土地市场管控体系,真正做到同地同权、同质同价,依法保障农民所拥有的财产收益。同时,应抓紧建立城乡一体化的产权流转市场,推动农村产权流转公平、公正、规范运行。在这方面,重庆市在中央的大政方针指导下,结合重庆市的发展实际,进行了卓有成效的先行先试,应组织调查研究,不断完善改革措施,力争把重庆市办成一个城乡要素一体化的示范样板。六是社会管理一体化。破除城乡分割的二元结构,难点是社会管理领域。应消除多年形成的城乡分治思维惯性的影响,在“凡国民皆平等”的原则指导下,对已经形成的城乡分治政策进行全面清理。重点是彻底改革户籍制度,取消农民工的称谓,由身份管理转向就业管理。矫正附加在就业上的歧视条件,编内与编外一视同仁,改革劳动派遣制度,减少证明手续,统筹农村进城人员子女教育问题,改善养老保险的接续和转移,为进城人员创造进得来、住得下、融得进、能就业的良好社会环境,用优质的城市化促进城乡一体化。应按照中央十八届四中全会精神,逐步将政策规定上升到法律法规和规章层次,将城乡一体化引上依法发展的轨道。

二、四项操作原则

在持续、健康的城镇化进程中,通过统筹城乡、深化改革、调整政策,推动城乡经济与社会向一体化方向发展,这不是一个指标,而是一个操作性选择。它没有始点,也不会有明确的标志性终点,是一个漫长的演进过程。为了避免走弯路,争取不走弯路,在工作的指导上,应遵循四项操作原则。

(一)坚持以工补农,以城带乡。农业的弱质性、农民的分散性,农村发展的滞后性,说明农业、农民、农村处于社会的弱势地位。扶助弱势,在全面建设小康社会的进程中不让农业萎缩,不让农民掉队,不让农村衰败,是城乡一体化的题中应有之意。以工补农,以城带乡,一是得有条件“补”和“带”;二是有了条件要有倾斜的“补”和“带”的政策。本世纪之前,我们没有条件补,进入本世纪,特别是从2010年以来,我们有“补”和“带”的条件。2014年,我国的经济总量已经达到63.6万亿元,按汇率法计量,相当于10.36万亿美元,是美国的67%,居于世界第二位;按购买力平价计算,中国是第一位。GDP总量占世界总量的16.3%,已高于美国的16.1%。人均GDP已经达到7593美元,已是上中等收入水平。有条件补和带了,接下来就是政策问题。因此,在制定或者调整和完善政策时,一定要一如既往地坚持向农业农村农民倾斜的指导思想,特别是对于贫困落后地区,应给以足够的关照。以工补农应坚持持久地“补”;以城带乡应坚持全面而有成效地“带”。只有首先把“三农”的问题解决好,才能把城乡一体化有条不紊地推进,也才能让农民同城镇居民一样共同382015.20THEORY理论探讨享受改革开放和社会进步的物质成果。

(二)坚持确保存量,调整增量。推进城乡一体化发展,是一项改革与发展相统一的系统工程。既然要改革,就必然伴随利益的调整。过去执行多年的财政分配制度或政策,是在计划经济与社会主义市场经济转轨中形成的,有适应的部分,也有与城乡一体化要求相悖的问题。适应的要坚持,与城乡经济及社会一体化发展不适应的,要下决心调整。为了减少矛盾,也为了保持事业发展的连续性,对于过去既定的财政支出基数,能不动的尽量不动;对于财政的增量,一定打破原有的条条框框,按照一体化的要求予以安排。中央财政收入增量应主要用于中西部特别是贫困地区的民生工程;东部沿海发达省市的财政增量,也应从补齐短板的实际出发,主要用于解决城乡一体化进程中的急需项目。在社会快速发展阶段,社会公共财力在相当长的一个时期要处于短缺状态,这是经济发展规律。我们能做人为调整的,应是重点保民生。首先吃饭生活,然后才是建设,中央应不再兴办一般性经营性产业项目。有了后续财力的支撑,才能使民生得到改善,城乡一体化才能真正“化”起来。

(三)坚持试点先行,以点带面。与改革开放初期不同,城乡一体化的改革应更加依赖中央的顶层设计。但是,中央的顶层设计与基层的创新创造不矛盾。中央的顶层设计来源于基层的实践,是对实践的概括和总结,同时也需要在实践中检验和进一步完善;基层的实践为中央的顶层设计提供客观依据,贡献解决问题的办法。要过河,最好有桥;如果没桥,摸着石头也得过。在十八届三中、四中全会精神的指导下,近期应优先进行八项试点。一是调整和完善对农业“四补贴”政策的试点;二是推进耕地适度规模经营的试点;三是农村合作社开办信用合作业务的试点;四是农民用宅基地换取城镇住房与地价挂钩的试点;五是农民住房财产权抵押、担保、转让的试点;六是农村人口到省会城市、计划单列市、中央直辖市就业落户积分制试点;七是建立城乡统一的产权交易市场试点;八是建立城乡基础设施、住宅政策性金融机构试点。中央应明确有关部门指导试点的责任,及时发现问题,解决问题,认真总结经验,因时因地制宜地推广。

(四)坚持脚踏实地,循序渐进。城乡一体化发展,不是跃进式发展;是均衡的可持续发展,是有质量的发展。要确保一体化的发展质量,就要强调从客观实际出发,从基础做起,组织和凝聚全社会的力量,一步一个脚印地往前走。要汲取历史的经验教训,不要刮风,不要搞超越客观条件的“大干快上”,归根到底就是不要盲目地赶时尚、赶进度,在发展的持久性、均衡性、有效性上下功夫。做决策、出政策,要把周围的关联因素考虑充分,把需要与可能统一起来,把当前和长远兼顾起来,使城乡一体化服务于、服从于政治、经济、文化、社会、生态文明“五位一体”的总体建设要求,为如期实现“两个一百年”的奋斗目标创造精神动力,积蓄物质基础,提供制度保障。

三、三个发展趋向

我们所追求的城乡一体化,是建立在优良的城镇化基础之上的一体化。可以说,城乡一体化是城镇化的升级版;求得科学合理的城乡一体化,首先要求得较高素质的城镇化。综观改革开放以来特别是十六大以来中国城镇化进程的伟大实践,成效是令世界瞩目的。但是,城镇化进程中所出现的新情况需要研究,新问题需要解决;对城乡一体化的发展趋向应该看清楚,并且需要审时度势,准确把握,理性处理。

(一)城镇化的进程可能放慢。改革开放以来特别是进入本世纪以来,是中国经济发展最快的时期,也是城镇化加速发展时期。根据国家统计局发布的数据计算,1978年至1999年,中国城镇化率年均提高1.02个百分点;2000年至2012年,城镇化率年均提高1.36个百分点。在一个拥有13.5亿多人口的大国中,这样的城镇进化速度,堪称世界一流。2014年末,中国农村人口已经由2010年的6.71亿人下降到6.19亿人;城市人口由6.70亿人增加到7.49亿人。由于城镇化率的评价标准并非是越高越好,预计到2035年时,中国真正的城镇化率(户籍人口与统计口径的常住人口相一致)能达到70%,城镇常住人口预计每年增长0.6~0.75个百分点,那就是个很了不起的进步。当城镇化率达到50%以上,农村人口进城的欲望将开始下降,这是客观规律;当城镇人口超过农村人口时,城镇的基础设施建设有待加强、管理水平有待提高,这是客观规律。由此可推导,在未来的20年或更长时间,中国的城镇化将进入缓慢发展阶段,最终城镇化率指标失去意义。

(二)消化城镇化泡沫尚需时日。国家统计局公布,到2014年,中国城镇常住人口占人口总数的54.77%。从严格意义上说,将这54.77%权作城镇化率,是有很大误差的,因而是不科学的。因为同期户籍人口的城镇化率为36.7%,二者相差18.07个百分点,这个百分点所对应的绝对值为2.47亿人口。不可否认,这2.47亿人口当中有一部分已经在城镇有住房、有社保,并且已就业。但是,相当一部分人属于没有稳定职业、没有固定收入来源、没有社保的“三无”人员。在未来的20年中,每年城镇要吸纳820万人~1026万人;同时,每年至少应消化吸收现存城镇化泡沫人口1000万人左右。由此可见,中国城镇化的道路仍然很长,任务仍然很重。当然,在城乡一体化发展战略的引领下,尽快废除城乡分割的二元社会治理体制,把政策调整好了,许多现在看是很难的问题可能就迎刃而解了,城镇化率的数字可能就无所谓了。

(三)城乡可能出现逆向融合。有了乡村人口向城镇的迁徙,才有了城镇化。乡村人口为什么向往城市?为什么愿意进城?因为城市有广阔的就业空间、完善的基础设施、优质的创业资源、较高的收入水平、丰富的文化生活和政策性社会保障。目前,国家对城市人的优待和对乡村人的慢待,是由二元社会治理体制所造成的。大批乡村人涌入城市,当住房困难、交通拥堵、环境污染、治安状况变劣等一系列城市病相继发生时,当城乡差距缩小到微不足道时,城镇的风光不再,人们开始追求乡村的自然、优美、怡趣和田园风光,城镇人口将面向乡村“胜利大逃走”,城与乡的逆向融合就不可避免地出现了。今天,欧美等一些发达国家所出现的人口郊区化,必将成为中国的明天。农村人口由乡村到城镇是历史的进步;高度城镇化后,城镇人口往乡村回流,亦是一次历史性进步。所以,未来的公民社会,人在城或在乡无所谓,千方百计提高人的幸福指数才是人的本性选择。

作者:李文学


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