一、黄河三角洲不可移动文物保护现状
随着社会经济的发展，传统文化的价值凸显，文物保护越来越受到各级政府和人民群众的重视。近年来，黄河三角洲地区各级政府为文物保护做出巨大的努力。除国家和省政府颁布的一系列有关文物保护的法律法规外，《滨州市文物保护管理办法》、《东营市各级文物保护单位保护管理制度》、《淄博市文物保护管理办法》、《淄博市文物市场管理办法》等一系列制度、法规相继出台。２０１１年８月，滨州市还成立了“滨州市文化遗产保护委员会”。各市充分落实文物保护员制度，尤其是文物部门积极申报各级文物保护单位，对各级文物保护单位进行登记造册。同时，各级部门加大了文物保护宣传力度，加大资金投入，对文物进行修缮保护，文保工作较过去有了明显的加强。但是也应该看到，由于各方面条件的制约，黄河三角洲地区文物保护总体还处在一个比较低的水平。从黄河三角洲文物保护情况来看，省级以上文物保护单位总体保护较好，市县级文物保护单位损坏严重。第三次全国文物普查统计消失的１１２处不可移动文物点，全部是市县级文物保护单位。市县级文物保护单位由于保护级别低，人们重视不够，加之人员和经费缺乏，往往处于难于监管或放任自流的境地，“四有”①难以落实，文物古迹任由人为破坏或自然侵蚀。相对而言，在黄河三角洲各类现存文物中，古建筑、石窟寺及石刻、近现代重要史迹及代表性建筑保存较好，古墓葬类文物破坏较重，破坏最严重的是古遗址类文物。
在各市统计的消失的不可移动文物中，绝大部分是古墓葬和古遗址。究其原因，主要是多数古建筑有一定的利用价值，石窟寺和石刻则多与宗教信仰有关，近现代重要史迹及代表性建筑往往与重要事件和人物有关，因此得到了较好的保护。古墓葬类文物中，有些墓主是有影响的人物，如广饶县的冢头墓群（欧阳八博士墓）、倪宽墓因属儒学名人墓葬，民众对其崇拜有加，也得到较好的保护。时代较近的一些家族墓地，由于后代尚存，出于祖先崇拜和宗族凝聚力的需求，也保护较好。而一些时代较远，墓主不明的墓葬，则往往破坏严重。古遗址类文物由于多地处田野，时间久远，自然损毁严重，加之保护界限不明晰，往往在城乡建设及农田耕种中遭到破坏。文物破坏比较严重的地区，都是经济相对比较发达，或是人口比较稠密的地区。由于文物主管部门监管不力，在城市基础建设、大型工程项目建设中都存在着占压甚至是破坏文物的现象。位于农村地区的文物，在村民开挖沟渠、建房取土、开挖鱼塘、修建蔬菜大棚时，也容易造成破坏，或是受到潜在的威胁。另外，一些文物点地处偏僻，缺少有效的保护，自然的风吹日晒也会造成文物的破坏。还有一些文物古迹挪作他用。比如，国家重点文物保护单位广饶南宋关帝庙大殿就改建为孙武祠，破坏了文物的本来面貌，使文物蒙受了巨大的损失。除此之外，盗挖盗掘现象也会对遗迹造成毁灭性的破坏。１９９４年７月，博兴县文管所一尊北魏菩萨造像被盗，经过１４年的努力才最终追回。１９９８年９月，广饶县李鹊镇发生一起用炸药盗挖汉代黄丘古墓的案件。２００９年４月２９日，阳信县温店镇传说为廉颇墓的战国古墓葬遭到盗掘，幸好公安部门破案及时，才没有造成重大的损失。
二、文物保护不善的原因
黄河三角洲不可移动文物保护之所以存在以上问题，是由以下原因造成的。
（一）管理机构薄弱，管理体制不健全
按照文物保护法的规定，各级文物主管部门负责辖区内文物的管理，但在实际操作中，由于各方面的原因，古文化遗址实际属于多头管理，尤其是一些有旅游价值的文物或文化遗址，往往被开发成旅游景点，属于旅游部门管理。如全国重点文物保护单位的魏氏庄园就由山东惠民魏氏庄园旅游有限公司负责管理，博兴县龙华寺归旅游局管理，有些宗教场所则归宗教部门管理。多头管理必然带来职责不明、分工不清、管理混乱的情况。在实际管理中，文物部门由于自身性质所限，不具备行政处罚主体资格，造成许可权与处罚权分离，不利于执法工作的开展。另外，在文物行政审批工作中，也存在各相关部门工作相互脱节的现象。以滨州市为例，虽然政府尝试将文物行政审批事项纳入行政审批服务大厅统一办理，也出台了相关联办审批程序，但在一些配合大型基本建设考古调查、勘探审批上，仍存在文物部门与发改、规划、建设等相关部门配合脱节的情况，许多建设工程在未经文物部门审批的情况下就立项施工，造成文物保护工作处于被动执法的窘境。２００６年，邹平魏桥创业集团在进行项目建设施工中，未经审批勘探擅自动工，致使清代“袁氏墓群”中的一座主墓遭到严重破坏，造成了无法挽回的重大损失。２００７年７月，滨州经济开发区黄河十二路西延工程在未经文物部门进行地下调查勘探的情况下擅自施工，致使一宋代窖藏遭到严重破坏，大量宋代铜钱被挖掘机抛撒到路基上，围观群众纷起哄抢。２０１２年，阳信县在建设项目中，也使一处战国古墓葬遭到破坏。
（二）保护管理经费不足，使用不规范
文物保护经费投入不足是制约当前文物保护工作的最重要的因素。目前黄河三角洲文物保护经费还是以政府财政拨款为主，各市政府已经将文物保护资金列入预算，但总额偏少，如滨州市每年拨付财政资金５０万元，且已多年未增加。这些有限的经费大都用于维修国家重点文物保护单位，市级及以下文物保护单位缺少财政支持。各县区文物保护资金更是少得可怜，有的县区一年的保护经费仅拨付１．２万元，远远不能满足文物保护工作的需要。有些县区资金虽较为充足，如邹平县在２０１１年除安排好正常的文物保护经费外，还及时拨付了突发文物的发掘经费２５．３万元，但即便如此，这对于文物保护来说仍然是杯水车薪。同时，还有相当部分县区未能将文物保护经费列入财政预算。资金的使用缺少有效监管，县区政府挪用文物保护资金的情况也时有发生。文物保护经费不足造成保护措施难以落实，基层文保员报酬偏低或没有报酬，工作积极性不高，不利于文物保护工作的开展。
（三）法规落实不到位，基础性工作薄弱
一是法律法规得不到真正的贯彻执行。各市虽然相继出台了一些法规或规范性文件，某些县区也出台了相应的文件，制定了相应的措施，但由于体制的原因，实际很难落实到位，某些地方文物保护法规形同虚设。二是文物保护“五纳入”、“四有”工作落实不到位。部分县市区未把文物保护及文物保护经费纳入国民经济和社会发展计划，已经纳入规划的也存在规划不明确、经费标准低的问题。省级以上文物保护单位“四有”基本具备，但落实起来有一定的难度，标志碑被破坏，文物保护范围被非法侵占等现象屡有发生。市县级文物保护单位“四有”工作亟待加强。三是文物管理机构不健全，个别县区缺少专门的文物保护部门，文物保护责任不明确。
（四）专业人员缺乏，业务素质有待提高
文物工作对专业素质要求较高，必须有一支业务精、作风正、能吃苦的工作队伍。从各地情况来看，由于编制紧张，各级文物管理部门缺编严重。黄河三角洲现有３市市级文物管理机构人员均不足１０人。各县区文物管理所多只有３至５人。博兴县文管部门人员较多，有在职工作人员１２名，但却是博物馆与文管所合署办公，且其中只有４名为全额拨款编制，８名为自收自支编制。专业技术人员少之又少，人员老化严重，青黄不接，人员的专业素质良莠不齐，文化程度也参差不齐，个别工作人员根本不能胜任本职工作。人才尤其是专业人才缺乏已经严重影响文物保护工作的顺利进行。
三、解决策略
２０１１年１２月２９日，山东省文物局公布山东文物领域史上首个五年发展规划———《山东省文物博物馆事业“十二五”发展规划》，该规划确定，“十二五”（２０１１－２０１５年）期间，山东将重点打造黄河三角洲文化遗产保护片区。这项决策为黄河三角洲文物保护提供了难得的机遇。但是，不可移动文物的保护受很多因素的制约，如果不采取切实可行的措施，文物的破坏乃至消失将不可避免。要加强黄河三角洲地区不可移动文物保护，需要注意以下几点。第一，建立文物保护的长效、联动机制，理顺管理渠道。文物、公安、城建、开发、规划等各部门要明确责任，分工合作，协调一致，密切配合，搞好工程建设前的文物勘探和保护工作。公安和文物部门要加大执法力度，严厉打击破坏、盗窃文物的行为。第二，夯实文物保护基础，加大资金投入。按照《中华人民共和国文物保护法》以及相关法律法规的要求，将“五纳入”①、“四有”工作贯彻落实。引进和培养人才，改善文物保护人员的工作条件，提高基层文保员的待遇，提升工作积极性。第三，加大宣传力度，使全社会形成关心文物保护的良好氛围。尝试吸引民间资本，加强文物保护工作。第四，根据黄河三角洲不可移动文物地区分布不均的特征，划定重点保护地区，实行重点保护。争取各方面的支持，提升文物保护级别。
作者：王爱民 单位：滨州学院 历史与社会学系
