一、辅助性原则在中国的实践
我国1982年《宪法》第3条第4款规定了中央与地方的关系，即:中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。堪称开启了辅助性原则的内涵在中国实定法化的尝试。1999年我国《城市居民最低生活保障条例》第3条规定:“坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。”国家保障和社会帮扶应在劳动自救的前提下进行。对凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，(除法律另有规定的外)，立法都给予了尊重。2003年《中华人民共和国行政许可法》第13条首次规定:“本法第十二条所列事项，通过上述方式能够予以规范的，可以不设行政许可”;2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第6条规定，凡涉及上述的事项，行政机关不要去管理。这样，从行政许可到行政管理领域，立法体现了辅助性原则要求。2008年出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》和不久后发布的《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》中提倡“受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合”，“因地制宜、分类指导，分类支持”，灾区的重建更好地发挥了当地的积极性，把政府投入和社会捐赠结合起来，运用市场机制，真正实践了辅助性原则的理念和精神。
二、辅助性原则———社会管理创新之理论基础
辅助性原则倡导私法自治，主张应当首先充分发挥个人的积极性主动性和创造性，个人要自己选择、自己判断、自己承担责任，只有当个人穷尽自己的力量而不能时，国家方可介入。在国家层面上，首先应由下级政府解决问题，由此自下而上。愈是在政府结构的下层，愈具有对事务处理的优先权;政府层级越高，越具有辅助性。在一定程度上，辅助性原则暗含了私法自治理念、民主的意蕴和有限政府的精神。首先，社会管理创新的核心问题就在于政府职能转变，辅助性原则在尊重个人的基础上，侧重于下级与上级政府的权力分配原则，而这正是政府职能转变所寻求的理论支撑点。以辅助性原则为基础，就可以对中国行政体制改革中政府职能做出很好的定位。西方国家在20世纪70年代后进行过“新公共管理“的行政体制改革实践，改革的第一层面就是优化社会、市场、政府的管理职能，优化社会与市场职能的基点就是社会力量的培育以及公共服务的发展;第二层面就是政府管理体制的改革，主要解决政府上下级之间职能的分配问题。可见，西方国家在行政体制改革中成功地运用了辅助性原则的精神理念。其次，宪法、法律、行政法规中已经多次出现与辅助性原则的内涵相似的表述，在中国的立法及行政管理的实践中，已经接受了辅助性原则的内涵。特别是《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《汶川地震灾后恢复重建条例》和《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》把辅助性原则的内涵扩展适用到了中国行政管理的整个领域。有了这样的立法及行政实践，把辅助性原则上升为社会管理创新的理论基础就很容易被人们接受了。
三、辅助性原则对社会管理创新的要求
(一)树立以人为本、保障人权理念
社会转型时期，公民的权利被政府机构的权力恣意地侵害，大量的涉法涉诉信访以及群体事件社会矛盾频发，根本原因就在于公民的基本人权没有得到尊重和保障。现行宪法中关于基本人权的条款，宪法第13条规定的公民合法私有财产的保护权，第26条规定的环境权，第41条规定的批评建议、申诉控告或检举权，第42条规定的劳动权，第44条、第45条规定的社会保障权，2004年宪法修正案增加条款“国家尊重和保障人权”，把保障人权上升到了国家的义务，只有宪法上规定的尊重和保障人权的国家义务得到履行，社会管理创新的目的才能达到。社会管理的本质是对人的管理和服务，实现好、维护好人民群众的根本利益是创新社会管理的本质要求。这要求政府和各类社会管理主体在社会管理过程中，要增强人权观念，慎用手中权力，自觉尊重和依法保护公民的基本权利，使人民群众的基本人权得到普遍尊重，公民的宪法和法律权利得到依法保护，既是社会管理创新的出发点，也是社会管理创新的立足点。
(二)以辅助性原则为指导廓清政府职能范围
就政府职能而言，辅助性原则与有限政府的宪政理念是基本契合的。社会管理创新中对政府负责的定位，并不意味着政府要做全能政府，要包办一切。恰恰相反，政府要做有限政府。辅助性原则的基点是国家与个人的关系问题，也就是国家解决的是个人没有能力解决的事情。以辅助性原则为标准，我们对政府职能范围进行了有限的界定:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这并不是简单的分权和权力弱化，而是对政府的职能绩效提出了更高层次的要求。具体而言就是要求政府要更新社会管理理念、创新工作方法，把政府职能要更多地转向公共服务，增强公共服务的能力，与其他社会管理主体一道，为社会的稳定和谐、人民的幸福安康创造条件。
(三)以辅助性原则为指导配置中央与地方职能
我国1982年《宪法》第3条第4款规定了中央与地方的关系，即:“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法的该款规定了我国单一制的国家结构模式下中央的领导地位。但是，该条款在强调地方从属性的同时，更加注重地方积极性和能动性的发挥。我们必须清醒的认识到，中央包办地方的事务是不切合实际的，地方上更能掌握第一手资料，有更充足的空间和优势处理自己的事务。社会管理创新绝不是推行西方国家的地方自治制度。但是西方国家以辅助性原则为指导，在解决中央与地方的职能划分的问题上确实积累了不少经验。社会管理创新中完全可以遵循辅助性原则的要求，尽可能简政放权，把地方有能力做好的事情交给地方做。只有这样才能充分地发挥地方的主动性和积极性。
(四)发挥非政府组织作用，实现社会协同
由非政府组织履行公共服务职能已被西方行政改革的实践所证实。非政府组织是社会管理的主体之一(政府、市场、社会)，是体制外的自治、自律组织。非政府组织与政府进行良性合作，在服务社会中体现了自己的独立价值，有助于和谐社会的建设。改革开放以来，许多非政府组织承担了一些职能，但就总体而言，我国非政府组织仍处于初级发展阶段，其作用还没有充分发挥出来，而且在数目上还有减少的趋势。按照辅助性原则的要求，政府的职能应更多地由社会和市场来承担，也即非政府组织可以在创新社会管理中履行更多的公共服务职能。因此，在创新社会管理的过程中应当重视非政府组织的作用，积极引导、鼓励、支持非政府组织的发展。社会协同，就是要重视和发挥非政府组织在社会管理中的治理作用，实现社会管理中各类社会组织的协同。这就要做到:一是促进社会管理主体从“单一”向“多元”转变，发挥各种社会力量在社会管理中的主体作用。二是全面开放公共事务的治理边界。政府以对话、商谈、合作的方式，建立与社会组织的合作伙伴关系。三是加强以城乡社区为重点的基层基础建设。提高城市基层社会自我管理水平，加强以村民自治组织建设为重点的农村基层社会管理网络，推进城乡社区工作双向开放、资源共享、优势互补、相互促进。［2］譬如，发挥各社会团体(工会、共青团、妇联、文联、科协等)、各事业单位(教育、医疗、新闻出版、文化团体、科研机构等)、城乡居民基层自治组织(村民委员会和居民委员会)和其他社会组织(社团、基金会、中介服务组织等)的社会协同影响力，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，以社会组织之自治与自我管理功能，协同政府解决社会管理中的各种纷争和矛盾。
(五)弘扬私法自治理念，扩大公众积极参与
在辅助性原则的母国———德国，辅助性原则的具体要求是，“公民个人的生活需要自我负责，尽自己所能努力实现自我发展;同时鼓励社会团体积极组织起来，团结互助共同为促进社会福祉服务;个人自我负责与团体协作优先于国家在给付行政方面所负的责任，各州的工作优先于联邦的工作。”［3］辅助性原则的精神实质在于弘扬私法的自治理念，充分尊重个人能力及权利的最大化。在一定程度上，辅助性原则也孕育了多元治理的理念与宪政的民主精神。我国宪法规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”(第2条第3款)、“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”(第27条第2款)。这些规定是公民参加社会管理的宪法依据，也是创新社会管理，构建社会协同、公众参与的社会管理新体制和新方式的宪法依据。社会管理创新的主体除了包括各级政府和各类社会组织，还应包括社会公众，并且社会公众还应成为主要主体。公众参与是创新社会管理的内在动力，也是提高政治合法性和实现政府善治的途径。社会管理创新的过程中应当听取各方面的意见，允许并扩大公民参与，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。
四、结语
社会管理创新的终极目标是完成人治社会向法治社会的转型，最终实现善治。因此，社会管理创新一定要在法治的轨道上进行。社会管理创新是在党委领导和政府负责下的创新。党的十八大报告在以往社会管理格局的基础上增加法治保障。这包括三层涵义:(1)党依法执政。创新社会管理一定要在党的领导下进行，党一定要坚持宪法法律至上，要学法、尊法、守法、用法，坚决反对以言代法、以权压法、徇私枉法。(2)政府依法行政。“法之不行，自上犯之”。政府的法治意识与法律思维是社会管理创新的关键。(3)司法机关公正司法。诚如培根所言，“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。”社会管理创新不仅仅是规则之治，也是原则之治，我们期待辅助性原则在社会管理创新中获得更深入的实践。
作者：韩丰 单位：天津市红桥区职工大学
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