一、农村妇女土地权益纠纷案件类型及特点
我国《宪法》、《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》等法律均规定妇女享有与男子同等的土地权益,而土地权益上的事实不平等,直接侵犯了农村妇女的土地权益。笔者以农村妇女土地诉讼案例说明农村妇女在土地承包及征地补偿中的不平等以及权益被侵犯的情形。典型案件:兴隆台区法院依法保护双胞胎姐妹的征地补偿款分配权益(2008年兴民二初字10号)。原告王佳琪、王佳欣系双胞胎姐妹,2002年10月24日出生,居住兴隆台区兴海街道赵家村九组。两原告以属于征地分配方案规定的自然增长人口,请求被告盘锦市兴隆台区兴海街道赵家村九组支付土地征用补偿款38000元。被告则坚持征地分配方案经村民一致同意,并经村委会、兴海街道批准,合法有效。原告出生时未能赶上该村民组于2001年的调地,没有承包地,因而没有与被告形成农业承包合同关系,不属于该集体经济组织成员,无权分得安置补偿费。
法院经审理后认为,原告家庭在征地之前就已具有土地承包经营权,两原告系自然增长人口,虽未分得土地,不影响其集体经济组织成员资格,应该享有与其他村民同等的权利。被告的征地分配方案具有法律效力,两原告符合分配方案中“本地户口及自然增长人口”条件,原告应该分得征地安置补偿费。该院依据《中华人民共和国土地法》第十条、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条之规定,判决被告赵家村九组支付两原告征地安置补偿费每人各38000元。原、被告均服判息诉。
(一)农村妇女土地权益纠纷案件类型。
1、出嫁妇女、离婚妇女土地被强行收回或被剥夺参与分配土地征用补偿款权益。有的地方规定,出嫁妇女户口要迁出,不迁出户口的也要收回承包地,“农嫁非”的一律不分地,“农嫁农”的也要收回承包地,由男方所在的集体分地。离婚后,不能带走原承包地,也不承认妇女单独立户。还有的地方规定,离婚后男方再婚的,村里只给前妻或后妻中的一人落户分田。
2、新出生女孩或未婚妇女不分或少分土地,其参与分配土地征用补偿款权益随之被剥夺。土地分男不分女,“增人不增地”,使刚出生的儿童分不到土地。有的地方还规定,男孩享受村民的一切待遇,女孩不分承包地和宅基地。
3、外嫁女的子女不能享受村民待遇,不能获得土地和征地补偿款。出嫁妇女的子女随其户口留在本村的,不享有本地村民待遇,不能参与承包地和征地补偿款分配。
(二)农村妇女土地权益纠纷案件的特点。
1、矛盾大,社会影响大,上访苗头多。这类案件不仅表现为被侵权农村妇女与村民小组、村民委员会及其负责人的矛盾,还表现为村民之间的矛盾。由于在同一集体经济组织内部情况相同的情形一并存在,因此一起案件的审理,不只与当事人的利益息息相关,更涉及到其他集体经济成员的利益,一旦诉讼,此类案件就出现五多现象,即旁听群众多,聚众上访多,领导过问多,新闻媒体关注多,越级上访、缠诉多。
2、审理难度大,案件判决率高。土地作为农民的重要生活支柱,谁都不愿放弃这一享有的利益,对农村妇女尤其如此。大多数土地纠纷诉讼到法院前,一般已经过村委会、乡、镇、街道甚至县、区政府部门的处理,当事人情绪激奋,矛盾容易激化,法院化解矛盾的压力很大,审理难度更大。诉讼中双方各执一词,法庭上的博奕更多的是情绪对抗而不能专注于事实、证据和法律的抗辩。当事人举证不力,同时法院取证困难,增加了法院审理难度。一些村民、村委会或出于亲情、或不愿得罪人不予出证或证据具有明显倾向性。由于没有充分有效的证据支持,导致法院在认定事实上的模糊,裁决不足以服判息诉。
二、法律对农村妇女土地权益保护的操作性不强,成为维权难的法律制度成因妇女权益司法保护的法律体系主要由《宪法》、《妇女权益保障法》、《婚姻法》等法律构成。宪法原则性的对妇女权益保护提出了很高的要求,但是从司法审判的视角看,宪法的原则性规定没有在部门法中得到很好的体现。
(一)《妇女权益保障法》、《婚姻法》等法律在很多方面操作性不强。2005年修订的《妇女权益保障法》仍然没有对妇女权益的保护主体、保护程序、保护方式、权利实现作出规定。《妇女权益保障法》以及《农村土地承包法》均规定妇女与男子享有同等的土地权益,但是法律未规定妇女离婚后如何保障这一权益不被减损。如果妇女离婚后丧失所在集体经济组织的权益,返回原集体经济组织获得土地权益的可能性更小。《婚姻法》作为妇女儿童保护基本法,只有一款涉及农村土地承包经营权,即“离婚时,夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等应当依法予以保护”,如何保护很值得探讨,其后最高人民法院的两部司法解释中亦未明确,农村土地承包经营权能否作为夫妻共同财产予以分割,一直没有明确,笔者所在法院也没有判决一起农村妇女要求分割土地承包经营权的离婚案件。
(二)农村家庭成员如何享有集体土地承包权的规定不明确。土地承包以户为单位,分配到户的土地权益,包括妇女在内的家庭成员能否要求单独享有,如何分享利益,没有明确规定。2007年10月1日起施行的《物权法》专设一章规定土地承包经营权,但其主要明确了土地承包用益物权的法律性质,对上述问题没有涉及。农村集体经济组织在分配土地、集体收益、征用土地补偿费、安置费时,主要依据集体经济组织成员的身份进行,农村妇女能否成为某个集体经济组织的成员,是其享有土地权益的主要依据。如何确定这一身份,《物权法》亦没有明确规定。
(三)对村民自治决议存在违宪审查空白,以民主形式剥夺农村妇女土地权益成为可能。《村民委员会组织法》在规定“村民自治”的同时亦规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”但该法未明确由哪个部门来审查村民决议或村规民约的合法性,向政府部门备案只是形式上的要求,而不是实质上的审查。该法也未规定村规民约违反国家的法律、法规和政策时的救济措施。基于这种法律上的漏洞,侵犯农村妇女土地权益的村民决议或村规民约合法有效,对全体村民均有约束力。从保护村民自治权的角度出发,无论是行政干预还是司法干预都很无力。
三、农村妇女土地权益司法保护中存在的问题和困难
(一)法院很难判定何种方式是农村妇女最佳的土地权利形式。农村土地承包既属于法律调整范围,又属于政策调整范围,甚至很大程度上受到村规民约的制约。法院可以判决出嫁妇女、离婚妇女享有土地承包经营权和参与土地收益分配权利,但是实际享有权利的方式很难确定。“常常是要地没地,要钱没钱”,法院即使确定了某种权利方式,执行时又必须取得所在集体经济组织的配合。因此有效保障农村妇女土地承包经营权和征地补偿权益给法院提出了挑战。在裁判时,法官不仅要注重判决的正当性、合理性,还要考虑判决执行的可行性、便利性。就目前情况而言,司法及时、公平、有效、和谐地解决农村妇女土地权益纠纷还有相当的难度,需要进一步探索。
(二)集体经济组织成员身份的认定成为审理此类纠纷的瓶颈。集体经济组织成员是取得土地承包经营权及获得土地收益的前提。如果农村妇女具有集体经济组织成员资格,其土地权益均能得到法院的司法救济。是否具有集体经济组织成员资格往往成为纠纷争议所在,法院无法回避,这个问题是案件审理的重点和难点。但是有关集体经济组织成员身份的问题,还是法律空白,最高人民法院在制定《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时,认为农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。另外,只有五种农村土地承包民事纠纷纳入司法调整范畴,集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院不予受理。
四、农村妇女土地权益司法保护的构想和建议
(一)完善相关立法,为农村妇女维权提供更坚实的法律保障。
1、增加《妇女权益保障法》的可操作性规定。《妇女权益保障法》作为保护妇女的基本法,由于不具有可诉性和可操作性不强,并没有充分发挥作用。有人主张应当制定配套的程序性规定,增强法律规范的可诉性和可操作性,明确政府部门作为权益保障相对责任主体,加大惩处侵犯妇女权益的力度,明确违法责任及其责任追究,建立可诉讼救济制度,建立司法最终解决原则。笔者亦赞同此观点,建立违反《妇女权益保障法》责任追究和诉讼制度,才能充分发挥这部妇女保障基本法的作用,令其能够成为妇女维权的具体法律依据。
2、从立法层面明确集体经济组织成员身份认定标准、集体经济组织与集体成员的经济法律关系以及农村妇女在家庭承包中的土地财产权益。《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《婚姻法及其解释》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》以及《物权法》中均未对上述问题进行解决。正如最高人民法院副院长黄松有讲的那样,上述问题事关广大农民的基本民事权利,属于《立法法》第四十二条第(一)项规定的情形。因此全国人大常委会应当作出立法解释或者相关规定,从而有利于法院依法受理和审判这类纠纷,也使农村妇女的胜诉判决能够得到有效的执行。
3、完善《村民委员会组织法》,建立对村民决议的合法性审查制度和司法追究制度。对村民委员会或村民小组通过召开村民大会制定的村民决议和村规民约,与宪法、法律和国家政策相抵触而侵犯村民和农村妇女土地权益内容的,应当建立由乡级政府作为审查主体的合法性审查制度,如政府不作为,可作为行政诉讼进行救济。还应就法律责任和救济途径予以明确。
(二)建立长效的政府管理机制和司法保护为补充的救济机制,加强对农村妇女维权的执法力度。法治社会既需要公正司法作为社会正义的最后一道屏障,又需要政府为社会主体提供全面有效的社会保障。由于司法保护的事后性,关于农村妇女土地权益的保护应当重在行政权的事前防范和干预。政府应当在政策制定、财政倾斜等方面考虑农村妇女的特殊需要,更应重视法治方法在处理农村问题中的重要作用,尊重司法权的正当行使,给予司法保护必要的行政支持,在法律援助、法制宣传、人民调解、财政保障等方面为司法救济提供良好的政策环境。因此,应当建立政府保护机制为主、司法保护为辅的救济机制,实现政府机制的长期性、稳定性、有效性,发挥司法机制的决断性、个案性、补充性。
(三)积极发挥审判职能,提高审理农村妇女土地权益纠纷案件的司法能力和水平。
1、强化调解,注重案件法律效果和社会效果的统一。农村妇女土地问题关乎和谐稳定大局,调解是化解矛盾的有效途径,对根本实现农村妇女土地权益和化解矛盾非常有利。人民法院在审理这类纠纷时应当把案结事了、定纷止争作为审判工作的价值目标,突破就案办案、被动审理的瓶颈,法官要具有强烈的大局意识、调解意识,充分发挥调解在化解矛盾、定纷止争、促进和谐、维护稳定中的积极作用,坚持能调则调、当判则判、调判结合、案结事了。
2、增强裁判能力,做好定纷止争工作。对必须判决的案件,应当详细阐述证据采信和裁判适用的法律、政策依据,准确认定案件事实,正确适用法律,做好裁判的明理释法工作,最大限度地消除对立情绪,引导当事人正视法院裁决结果,认可法律事实和司法解决问题方式,有效地息诉止访。
3、注意司法保护的限度,防止司法权代替行政权。在加大司法救济力度的同时,我们应当清醒地认识到司法保护作为公平正义的最后一道屏障,不是万能的,法院应当注意司法保护的限度和尺度。司法权代替行政权,不仅违背司法原则,从长远机电专业论文看并不利职称论文发表于妇女权益的平等保护和制度建立。法院在审理此类案件时,更要主动争取党委、政府支持,充分调动各级妇联组织在农村妇女维权中的积极作用,从多个层面解决诉争问题,有利于及时妥善、公平合理、切实有效地实现司法保护。
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