一、财政资金绩效审计
（一）财政资金绩效审计的概念
财政资金绩效审计是以财政资金为对象的一种绩效审计，是国家审计机关对政府部门履行其职责时财政资金配置与使用的经济性、财政资金管理活动的效率性、财政资金目标完成的效果性进行的独立性经济监督并提出改进措施的活动，是为了提高政府预算和公共资金支出的透明性和有效性，向政府反馈审计监督各部门发现的管理和使用预算资金中履行法定职责到位情况，资金使用效益是否达到预期目标。这种间接参与宏观调控的活动是对预算执行审计的深化，是财政审计的归宿，是政府审计工作发展的方向。
（二）财政资金绩效审计的目标
开展财政资金绩效审计的目标就是要强化公共部门的经济责任，评价公共财政资金支出的绩效，找出影响绩效发挥的原因，揭露预算约束软化、支出监督缺乏、损失浪费、管理不善等问题，分析和评价原因，促进政府及有关部门加快公共财政体制建设，优化财政支出结构，完善改进管理和控制系统，提高财政资金使用效益。
（三）财政资金绩效审计的主要内容
在公共财政体制下，作为财政资金绩效审计，应贯穿于财政资金运动的整个过程。因此笔者认为，财政资金绩效审计的内容应包括所有财政资金从预算到完成财政支出的整个过程中，资金组织的形式、支出的方式的经济性、效率性和其结果。主要包括：（1）审核预算编制是否科学、合法、合规；（2）国内生产总值、财政收入等主要经济指标完成效果；（3）执行国家财政政策和财政改革措施情况，如执行新的分税制财政体制各项政策，推行综合财政预算和部门预算，农村税费改革和“收支两条线”政策，实行政府采购和国库集中收付制度的情况等；（4）扶贫、救灾、水利、科教、文卫等各专项资金使用和管理情况；（5）基本建设支出、农业投入、教育事业费、社会保障支出等财政各项支出及完成情况。
二、当前基层审计机关开展财政资金绩效审计面临的困难和问题
（一）审计机关自身存在制约因素影响财政资金绩效审计的发展
1、传统财务审计观念根深蒂固，绩效审计的意识和理念尚未牢固树立。很多审计人员依然停留在原有财务收支审计上，对绩效审计重要性认识不足。习惯于看账本、翻凭证，善于发现微观的经济问题，缺乏宏观角度发现、分析问题的能力。2、人员综合素质不高，审计力量不足。财政绩效审计对审计人员提出更高的要求，但目前地方审计机关的审计队伍结构和素质未达到要求。队伍配置结构不合理，以财经型为主，工程、管理、法律、计算机等非财经专业人员极度缺乏；审计人员务实知识较多，理论基础薄弱，对传统技术较熟悉，对现代审计技术比较陌生。而且作为地方审计机关，除完成上级审计机关指令性项目外，还必须完成本级安排的审计项目，以及地方政府临时安排的各项审计任务，人少事多的矛盾十分突出。因此，地方审计机关没有更多的人力和精力开展绩效审计，的确是心有余而力不足。
（二）现实环境不理想，制约财政资金绩效审计开展
财政资金绩效审计的基本要求是被审计单位提供资料数据是真实合法的。地方财政存在大量违纪违规问题，财务会计信息真实性不高。但当前我国正处于市场经济转轨时期，集中、统一、透明的公共财政体制尚未完全建立，市场监督机制不健全等因素，造成市场经济秩序在一定范围内比较混乱，主要表现为地方财政存在违法乱纪行为比较突出，如虚收虚支、隐瞒截留预算收入、财政专项资金用途不合规，截留挪用；内控规范不健全；会计资料的真实性不高等。绩效审计赖以评价的基础可靠性不够，给财政资金绩效审计带来很大困难和风险。
（三）缺乏完善、有效的评价体系
由于财政绩效审计是一种新兴的审计，我国起步较晚，目前尚处于研究探索阶段，目前我国缺乏一套建立在严谨数据分析基础上的科学、统一、完整的评价指标体系，这无疑是我国财政资金绩效审计的一大缺陷。目前，地方审计机关的审计人员只能根据地方的具体情况，结合经验，尝试使用一些评价方法，探索性地制定一些评价标准，评价标准科学性、可操作性不强，适用性差、且不统一，造成了对财政资金绩效的评价无据可依，影响了绩效审计结论的可信度。
三、财政资金绩效审计有关问题的思考
（一）找准财政资金绩效审计的切入点
因绩效审计尚处于探索阶段，鉴于基层审计机关目前存在的困难和问题，当前无法全面深入开展财政资金绩效审计，只能结合地方实际情况，遵循“先易后难、循序渐进”的原则，有选择性地、探索性地开展财政资金绩效审计。因此，找准切入点显得非常重要，切入点选好了往往起到事半功倍的作用，因此本人认为，开展财政资金绩效审计时重点从预算外资金、转移资金、财政专项资金、重要的政府投资项目和政府采购项目等方面入手，选择监督环节相对薄弱、财政涉及耗用资源多、效益容易衡定的项目开展。
1、围绕财政综合管理和提高财政资金的综合效益，加强对预算外资金审计和转移支付资金绩效审计。针对预算外资金日益增长的情况，我们积极适应财政体制改革的需要，以规范预算外资金管理和提高预算外资金使用效率为目标，以是否纳入财政专户管理、有无乱收费、改变资金性质、私设“小金库”等问题为重点，从规范收费行为、取消预算外银行账户入手。关于转移资金审计，一要看转移支付形式是否规范，是否符合市场经济体制下公共财政支出的要求，是否符合公共服务均衡化原则；二要看一般性转移支付的数额确定依据是否科学合理；三要看专项转移支付（专项拨款）是否有明确严格的事权依据和规范的分配方法，分配过程中是否存在随意性、透明度差，资金是否用于经济收益低的项目中。作为基层审计机关，可在开展本级预算执行情况和其他财政财务收支情况审计时重点关注预算外资金，在审计对象上，适当扩大范围至预算执行单位的二、三层机构，重点审查有行政收费权的下属机构。
2、围绕社会关注、群众关心、社会影响大的难点和焦点，加强重点专项资金的绩效审计。合理有效使用财政专项资金，对于国家各项宏观调控措施的落实和地方经济的发展举足轻重。因财政管理的专项资金（基金）较多，当前应以科学发展观为指导，坚持以人为本，围绕与各类社会关注的热点、难点问题和与广大人民群众切身利益息息相关的各类专项资金（基金），如征地费用、征地补偿款、社保基金、农村开发资金、环保资金、扶贫救灾资金等开展效益审计。在方式上，可按资金类型采用专项审计调查的方式；内容上，重点对项目申报立项的决策、专项资金的管理、专项资金的使用等方面进行绩效审计。重点查看立项的科学性和可行性，有无虚假立项或重复申报的问题；项目概算是否经济合理，有无高估冒算或虚列概算的问题；专项资金是否按指标、计划、进度或规定程序，及时、足额地拨付，有无滞留、截留、挤占、挪用等现象；专项资金投入后惠及的范围和成效情况等等。
3、围绕财政公共支出，以节约财政资金为目的，积极开展政府投资建设项目绩效审计。目前财政资金用于政府投资建设项目的比重较大，这也是效益审计最直接、最有效的突破口。在具体项目审计中，应着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效益四个环节开展审计。投资决策环节，审查立项是否规范、科学，重点审查项目审批严格遵守程序、记证依据是否科学、充分，可行性研究是否确实可行，是否建立了完善的决策责任制。资金使用环节，检查、分析项目支出是否真实、合法、有效；审核实体工程决算是否真实、合法，有无虚列支出、搞虚假工程骗取项目资金、有无高估冒算等；查处资金分配不合规、挤占挪用资金和管理不善造成损失浪费等问题。在项目建设和管理环节，重点检查、分析项目是否按设计要求组织实施，施工单位是否严格按照设计图纸施工，有无擅自变更建设地点、规模、标准和主要建设内容的情况。投资效益环节，查看分析项目是否满足社会公共需求、使用效益是否达到预期目标等。
4、围绕财政体制改革，开展政府采购绩效审计。政府采购是财政支出的重要组成部门，政府采购作为构筑公共财政体制框架的重要手段和加强财政支出管理改革的一项重要内容，是我们开展财政资金绩效审计的一个重要方面。我们在开展政府采购效益审计时，从规范政府采购行为，加强财政支出管理，提高资金使用效益入手，主要对以下内容进行了审计：政府采购预算及执行情况；政府采购预算资金拨付及进度；采购规模及与采购目录相符情况；采购流程控制执行情况，包括采购招标的公开性、竞标的程序性、评价的科学性、决标的公正性的审查；对采购单位展开延伸审计，检查有否擅自采购、扩大采购范围、提高采购标准等行为。
（二）采用先进可行的财政资金绩效审计的方式和方法
1、有效整合内外审计资源，确保审计质量和效率。由于基层审计机关人员少、任务重的矛盾比较突出，而效益审计必须要通过一定数量、质量、效益指标等，将非量化转化为可量化的效益，工作量大、涉及面广、要求高。因此，基层审计机关要加强内外部审计资源的整合：一要打破科室界限，把审计内部中财务、工程、计算机、管理工程、统计分析等方面的专业人才进行合理搭配，实行优势互补；二要借助外力，利用内部审计力量和社会中介机构，聘请专业技术人才进行评估，为绩效审计提供有价值、规律性的资料。
2、积极运用先进的技术手段，开展计算机审计。效益审计中涉及数据模型、统计抽样等，积极推广和使用AO现场审计系统，运用计算机进行辅助审计，提高审计工作效率和质量，深化审计成果，满足效益审计的需要。3、运用灵活多样的审计方法，进行审计取证和分析评价。对一个项目具体财政支出的经济性、效率性和效果性进行深入审计，往往涉及几个行业的科学技术方面，因而财政资金绩效审计具有跨学科性的特性。所以，单纯的定量审计已经不能满足审计目标的要求，直接衡量的方法已无法进行准确衡量，定性与定量相结合的审计方式越来越重要。对财政资金效益审计除了一些传统审计方法，如审阅法、核对法、函询法、观察法、盘点法、抽样法等，还可以尝试运用一下几种审计方法：（1）成本效益分析法。即将一定时期内支出项目的总成本与总收益进行对比的分析方法，可以广泛应用在成本与效益都能准确计量的项目评价，如水利电力工程、邮政和运输工程等公共工程财政资金支出效益分析评价。（2）统计分析法。即用来了解状况，尤其是对部门、单位不同时期的比较分析的常用方法。在经济性、效率性、效果性中，经常用统计抽样与统计分析方法，审核分析其中各因素的影响，确定其中的因果关系，找出存在差距及原因，提出审计建议。如在对比不同时期财政资金收支情况、主要经济指标情况时可以运用。（3）公众审议评价法。即通过聘请有关专家评估或对社会公众进行问卷调查的方式进行评价的方法。进行问卷调查时，应事先设置好调查的内容、调查的问题、达到的目的、改进的意见和建议等等。该办法适用于一些无法直接计量效益的被审计项目，如公共管理部门和公共设施等。（4）层次分析法。层次分析法是一种简明实用的定性分析与定量分析相结合的多准则决策分析法。它充分利用了人的经验和判断能力，将决策者的经验判断进行量化，适用于目标结构复杂且缺乏必要数据的评价，为评价财政资金预算决策效益提供了依据。
（三）建立有效的财政资金绩效审计的评价标准和指标
审计评价是效益审计的重点，也是效益审计的难点。要进行财政资金效益审计，就必须确定财政资金效益审计评价标准和建立一套行之有效的财政资金效益审计评价体系。效益审计评价体系不仅仅是对财政支出情况进行评价和监督，它的根本意义是要以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量、质量及成本。目前，困扰基层审计机关开展财政资金绩效审计的问题之一就是没有财政资金绩效评价体系。但本人认为，不能因为没有评价标准和评价体系就等、停、靠，应当敢于尝试，在实践中逐步探索。对于不同的项目，可能会有不同的评价标准，在具体审计操作的过程中，评价体系也会逐渐形成，由具体到一般。
1、财政资金绩效审计的评价标准。财政资金绩效审计的评价标准是计量和评价财政资金的使用情况所依据的特定标准。它的功能在于保证财政资金绩效审计判断的一致性和客观性。评价标准有以下几种：一是指导性标准，是指对标准化工作的原则和一些具体做法的统一规定，是我们开展绩效审计和进行绩效评价的重要依据和标准，主要有国家法律、法规、相关政策与原则。二是技术性标准，主要包括国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。三是经济性标准，即实现经济目标情况。由于不同性质的财政资金的核心效用不同,应综合不同的标准对财政支出的绩效进行评价和判断。在制定或选择评价标准时应遵守以下基本原则,即所制定的评价标准必须具有相关性、可操作性以及科学性。相关性原则是指审计评价标准应当与被审对象的核心效用紧密相关。审计评价标准要能够对具体审计目标的实现程度进行评价,并且保证绩效审计提供的信息有助于信息使用者做出正确的决策或采取正确的行动。可操作性原则主要是指审计标准必须易懂、简明、具体,便于审计人员进行分析,判断被审对象绩效的好坏,也有利于信息使用者的理解。科学性原则主要是指审计标准不受任何单位和个人的主观意见左右,在相同的环境和条件下,不同的评价人可以使用该审计标准得出相同的结论。
2、财政资金绩效审计的评价指标。效益审计评价体系是指政府、行业、部门、单位为了衡量、考核、评价评估对象，建立起来的一套科学的、系统的、能够衡量评估对象经济、效率、效果的评价体系。由于每一效益审计项目的具体目标不同，评价内容、评价指标及评价的具体形式也随之不同。因此，在实际工作中，可以考虑依据以下主要指标：总体评价类指标，包括审计的项目资金，有关国家方针政策规定、财政法规规定、预期任务目标、社会评议反映、内部控制评价等。通过这类指标的审核和分析，判断被审计单位或项目是否实现预期目标，评价财政资金的总体绩效。资金投入类指标，包括项目资金的预决算、资金投入率、资金节约率和完成单位工作量资金率等，通过审计和分析财政资金的使用情况，判断被审计单位或项目的资金使用是否节约和有效，是否存在严重损失浪费，评价财政资金投入的经济性。综合资源类指标，包括人力资源和相关的自然资源、能源等，通过审核和分析综合资源的利用和消耗情况，判断被审计单位完成项目的工作效率的高低，评价财政资金管理的效率性和资金的节约度。实物形态类指标，主要通过实施地考察和查阅完成项目的验收报告，对照国家标准或行业标准，判断项目完成的质量和取得的效果，评价被审计单位完成该项目的效果性。
作者：苏莺 单位：广西防城港市审计局经济责任审计中心
