摘要：引入互联网金融，提出“众筹+PPP”和“P2P+PPP”两种模式，为有效开拓PPP项目资金来源提供一个开放创新的思路和现实可行的方案，可供PPP模式推进过程中借鉴和进一步探索。
关键词：PPP；互联网金融；众筹；P2P
文章编号：1003-4625（2015）12-0052-04中图分类号：F830.3文献标识码：A
一、经济新常态下的PPP模式
为加快政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，防控政府债务风险，国务院、国家发改委和财政部自2014年中期开始大力推进PPP模式，密集出台了多项与PPP相关的指导意见和操作办法，PPP模式受到全社会的关注和重视。目前全国各省推出的PPP项目大约1800多个，总投资达人民币3.4万亿元，政企合作的大幕逐渐拉开。在当前我国经济进入新常态，城镇化和市场化提速，地方政府性债务问题显现的形势下，推进PPP模式意义重大：一是有利于解决巨额地方债务问题。目前地方政府存量负债约30万亿—40万亿元，债务压力巨大。推广PPP模式有利于完善财政投入及管理方式，从以往单一年度的“预算收支管理”逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”，有利于控制政府性债务，缓解财政压力。二是有利于筹集建设资金。新型城镇化建设加速推进所需资金庞大，据财政部测算，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约达42万亿元。而随着地方政府融资平台受到约束、土地财政难以为继、预算限制日益紧张、银行压缩项目贷款等问题集中出现，地方政府在保障基建投资方面捉襟见肘。实施PPP模式能够拓宽融资渠道，盘活社会存量资本，形成新的经济增长点。三是有利于转变政府职能。PPP模式结合了政府和社会资源的优势，有助于引入先进的管理经验和技术，提高公共服务的质量和效率。同时，有利于公共部门强化法律意识、契约意识和市场意识，厘清政府与市场边界，从过去的基础设施及公共服务的直接提供者和经营者转变为项目的战略规划者、市场监管者、关系协调者和公共利益维护者。因此，PPP模式不仅是微观层面的操作模式升级，更是宏观层面的体制机制变革，是提升国家治理能力，构建现代财政制度的重要抓手[1]。
二、互联网金融与PPP结合的优势
互联网金融是信息技术与金融进行融合创新并通过底层改造形成的新型金融生态。目前，以资金供求为代表的互联网金融匹配正在逐步融入传统金融业务的核心。与传统融资模式相比，互联网金融借助信息技术和数据处理优势，构建开放透明的信息平台，发挥市场资源配置功能，在直接融资、信用评估、数据处理、平台传播等方面具有强大的竞争力。将互联网金融纳入PPP模式，是完善政府服务功能，缓解地方政府财政困难，推进城市建设和管理创新的一种有效措施，具有巨大的优势和发展潜力。主要体现在：一是有利于降低融资成本。互联网金融具有实时交互性、开放性、个性化、智能化、信息高速传播等优势，能不断挖掘和激发各类个性化的需求，并可提供传统金融无法实现的更优质、更快捷的服务。PPP与互联网金融相结合，资金供求双方可以通过网络平台完成信息甄别、匹配、定价和交易，一方面无传统中介，可避免网点运营成本和垄断利润，另一方面客户可打破时空约束，在开放的平台上匹配适合自己的金融产品，减少信息不对称，降低投资门槛，实现碎片化理财。因此，借助互联网金融可有效引入社会资本，整合民众的闲散投资，降低交易成本和PPP综合融资成本，减轻政府债务负担。二是有利于促进产业转型升级和政府职能转变。互联网金融处在高速变化的市场竞争环境中，具有较强的应变能力和管理运营经验，在基础项目的建设和运作上可发挥更加灵活的作用。例如，互联网金融可与政府合作搭建云计算平台，进行大数据的收集、处理和分析，提高信息化程度和管理水平。同时，互联网金融的介入使得信息的传播更加高效与透明，有利于PPP项目中政府的监管和民众的监督，培养市场信用体系和政府信用体系，帮助政府转变职能，减少对微观事务的干预和社会事务的包揽。三是有利于推动互联网金融健康发展。互联网企业通过PPP项目与政府开展合作，借助自身公开透明、面向公众、快捷便利的优势在公共政策上发挥社会化功能，不仅可以扩展业务，营造企业形象，拓宽私人部门发展空间，还可以进一步提升互联网金融普惠功能，获得政策支持，降低参与公共领域项目的门槛，在良好的投资环境下，不断激发企业活力和创新力。
三、互联网金融与PPP项目结合的具体模式
互联网金融本质是一种直接融资模式，其优势在于通过互联网技术将融资中的风险直接在投融资双方进行分配，提高融资效率并减少风险的集中度[2]。目前来看，互联网金融中与PPP相结合最可行模式是P2P和众筹，通过P2P可实现低成本债务融资，通过众筹可从私人部门筹集股权资本。
（一）“P2P+PPP”（5P）模式
（1）模式架构。“P2P+PPP”可简称为“5P”模式，是通过互联网P2P平台促使PPP项目与民间资本嫁接，具体而言就是充分发挥PPP模式运作规范、信息透明、风控严格、回报期长、收益稳定等优势，针对PPP项目的社会资金缺口，通过P2P平台设立固定收益类融资产品，吸引原来投资普通高风险P2P产品的民间资金进入，实现P2P与PPP模式的融合。从另一方面看，该模式也是P2P向PPP基础资产端的垂直延伸，相对于传统金融企业或单纯的互联网交易平台，PPP项目运营公司结合互联网金融进行融资，更能有效地管控风险并提供优质金融资产。将来随着融资模式的进一步创新，P2P平台可推进PPP项目的资产证券化，以PPP项目未来收益权或特许经营权为保证进行融资，可实现更深层次的市场化[3]。（2）模式优点。P2P作为互联网金融模式，先天具备与PPP结合的基因，“P2P+PPP”模式具有以下优点：一是创造性地解决政府融资问题。PPP的一个特点是高负债运行，一般债权资金占PPP项目公司总资产的比例接近70%。P2P可以在PPP项目的债权融资环节发挥特殊作用，搭建民间资本参与政府项目的桥梁，为投融资两端提供传统金融所不能及的低成本、高效率金融服务，形成政府项目融资的新出口。二是有效防控互联网金融的风险。PPP项目来源于政府部门，真实性比P2P平台的个人及小微企业借款更为可靠，具有相对较低的风险和较高的信用等级。这在鱼龙混杂的P2P平台中独树一帜，有利于开辟一条可持续的互联网金融发展之路。三是能使民众分享政府建设带来的长期稳定投资收益。PPP项目在互联网平台融资，可使普通投资者获得风险较低、收益稳定的投资机会。四是推动P2P行业发展壮大。在经济新常态下，“互联网+”成为各行业转型的新途径。2015年是PPP模式全面启动的一年，P2P若能搭上PPP这条大船，打造“互联网金融+政府项目”，可在行业垂直细分领域创造一种新的业态，进一步提升在金融领域的重要性和影响力。
（二）“众筹+PPP”模式
（1）模式架构。众筹是项目发起人通过网络平台向大众筹集股权资金的互联网金融模式，“众筹+PPP”是在PPP项目资本金融资部分借助股权众筹平台引入社会资金，具体模式如下：一是PPP项目确立。政府公共部门对PPP项目进行立项，完成可行性研究报告、审批文件和招标文件后，组织PPP项目招投标，评选出中标者并与其签订附融资期限条件的特许经营权协议。二是项目融资。中标单位就PPP项目成立项目公司，由项目公司负责融资，政府给予项目公司一定的融资期限（如项目公司无法在规定的期限内完成融资，则特许经营权协议失效，政府重新组织招标）。项目公司向众筹平台申请发布融资项目，经众筹平台审核通过后融资项目上线。若项目在一定期限内达到融资目标则融资成功，项目公司收到融资资金（全部或分期支付）。三是项目建设。项目公司与设计单位签订设计合同，与承包商签订施工合同。建设过程中，项目公司需及时通过众筹平台向投资者披露项目进展及相关信息。四是项目移交及回报支付。项目完成后，通过相关部门的验收后运营。项目公司通过运营收益向投资者支付投资回报，使社会资本获得稳定的投资收益。（2）模式优点。众筹与PPP项目相结合的模式，具有以下优势：一是有效扩展融资渠道。众筹融资的特点是具有较强的开放性，能充分调动“公民投资者”资金，有效改善基础设施建设资金匮乏与民间资本参与渠道不足之间的矛盾，提高融资效率，减少交易成本。二是可提高投资者的信任度。众筹融资最重要的因素是信任度。PPP项目中，政府贯穿于规划、开发和建设，并作为公私合营的一方投入部分资本金，一定程度上相当于“领投人”，对于投资者而言投资可信度增高。三是可促进PPP项目接受公众监督。基于众筹模式的融资需在融资结束后定期向投资者公布项目进展情况，有利于促使涉及民生的PPP项目信息透明化，提升公众监督力度[4]。
四、互联网金融与PPP模式问题
（一）互联网金融发展存在较多法律及监管障碍
当前国家大力支持互联网金融发展，并于2015年7月出台了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，提出了一系列支持互联网金融稳步发展的政策措施。但是，目前对互联网金融还未形成清晰的法律法规和监管政策，互联网金融在现实发展中处于立法供给不足、监管思路不明的状态。更为严重的是，部分互联网金融创新与我国现行法律法规存在一定冲突，面临非法集资、非法公开发行等法律风险，为了获得生存空间只能游走于法律边缘。具体到互联网金融与PPP结合模式，存在以下法律及监管障碍：一是监管对互联网金融融资额度的限制与PPP项目融资需求较大之间存在矛盾。PPP项目一般总投资金额巨大，需要引入的社会资本规模较大，而目前互联网金融的监管方向可能与此存在冲突，具体表现在：P2P方面，有消息称P2P监管办法草案规定同一借款人在同一平台的单笔借款不超过500万元，借款余额不超过2000万元。股权众筹方面，目前尚未有明确规定，但国际上一般也对筹集资金设置上限（例如美国JOBS法案规定，通过众筹方式在12个月内累计融资额不超过100万美元）。如果互联网金融平台融资金额受到监管限制，将难以满足PPP项目的融资需求，两者结合的意义也将受到影响。二是互联网金融平台的部分业务行为面临政策风险。从近期证监会对众筹融资发布的有关监管文件（《关于对通过互联网开展股权融资活动的机构进行专项检查的通知》）来看，监管机构明确表示，真正的股权众筹是公募性质的融资，目前市场上很多以“股权众筹”名义开展的活动，是通过互联网形式进行的非公开股权融资或私募股权投资基金募集行为，不属于股权众筹融资范围。未经证券监管机构批准，任何单位和个人不得开展股权众筹融资活动。这预示着未来股权众筹可能实施“牌照审批”+“公开小额”的管理体制。由于PPP项目资金需求较大，在“小额公开”体制下将难以通过众筹平台融资，而如果采取互联网私募股权融资方式，又不能公开发行且股东人数不能突破200人的限制。
（二）PPP法律体系和运行模式还不完善
PPP不仅仅是一种融资模式，还是政府与社会资本长达数十年的契约，运作涉及前期准备、融资、设计、建设、运营等一整套复杂的环节，项目周期长，牵涉面广，需要国家出台一套科学完善的法律制度规范其健康运行。此外，PPP模式中，政府追求的是社会效益和环境效益，而社会资本追求的是经济利益，二者之间存在差异。如果存在法律体系缺失或政府监管缺位，社会资本出于经济利益最大化考虑可能影响产品或服务质量。当前，虽然国家发改委、财政部等相关部门已陆续出台了一系列支持PPP模式的文件和规定，但毕竟不是国家层面的法律，相对来说效力等级较低，约束性不强。例如，政府和社会资本之间如何形成合理的风险分担机制还需要更明确清晰的法律界定。同时，由于PPP所面临的风险相当复杂，对参与双方均提出较高的专业化要求，政府需要寻找有较强运营服务的社会资本来合作，而通过P2P和股权众筹吸收的社会资本，一般为民间小额投资，在专业性和服务能力方面存在一定欠缺。
（三）PPP项目对互联网金融投资者的吸引力有待检验
目前我国社会资本参与PPP模式的热情还不够高，主要原因有：一是政府能否真正践行契约精神，保障社会资本的合法权利和投资收益，是投资者参与PPP项目的最大顾虑。二是PPP项目主要针对基础设施和公共产品领域，一般属于公益或半公益项目，投资不存在暴利机会，且一般地方政府对项目资金综合成本有一定要求，从而可能使PPP项目的回报率受到限制，目前已运行的政府信用P2P项目给予投资者的收益多数位于8%-12%之间，在当前PPP发展不成熟的背景下，相较于社会资本所承担的风险，这一收益水平并不具备很强的吸引力。互联网金融投资者特别是股权众筹投资者，一般对投资端有较高的收益率要求，如果PPP项目的回报率持续低于行业平均水平，参与的动力将逐步降低。
五、有关建议
（一）形成符合经济金融新常态的互联网金融监管体系
如何在法制框架下将互联网金融业务规范化，是值得研究的重要问题。对互联网金融的监管，既要控制行业整体风险，又要发挥互联网金融平台的活力，因此，要注重把握好监管的力度和边界。监管机构要按照国务院《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，厘清管理思路，以“明确定位、达标准入、鼓励创新、严守底线、加强自律”作为监管原则，尽快制定符合互联网金融发展规律的P2P及股权众筹监管办法，构建具有前瞻性和包容性的互联网金融监管体系。特别需要注意的是，互联网金融的法律及监管定位，一定要着眼于我国经济金融新常态的要求，切忌僵化粗暴，避免采取一刀切的规定扼杀创新空间。针对互联网金融与PPP项目结合问题，建议：一是对于P2P和股权众筹等互联网金融模式，监管不宜简单规定单个项目融资上限，可结合融资项目的风险级别给予区别对待，例如，对于可提供较高评级的PPP项目，通过互联网平台融资的限额可放宽至10亿元以内。二是对于股权众筹的融资主体，建议不局限于小微企业，允许PPP项目公司也可作为融资方在众筹平台筹资。
（二）理顺PPP模式的法律及政府监督管理体系
PPP模式既能在一定程度上激活社会资本，也可使政府以更高效率推进基础设施和民生工程建设。同时，以互联网金融为抓手，可以最大限度地动员社会资金参与PPP项目，实现政府、投资者和居民个人共同受益。要达到以上共赢效果，关键是要做到有效的过程监管和科学的风险分担。一是建立统一规范的监管机制，政府不仅要从市场准入、成本与价格等方面进行监管，还要定期或不定期对项目运营、合同履约、服务质量等进行评价，建立专家及公众共同参与的工作机制，确保监管公平、公正、公开。建议可以先由国务院出台行政法规，待条件成熟时再由全国人大或其常委会制定PPP法，合理确定政府部门和社会资本的权利和义务，明确合同框架、政府监管、社会资本参与及退出机制等。二是建立合理的风险共担机制。PPP项目实施时间长，参与方多，风险错综复杂，能否成功很大程度上取决于能否辨识项目建设及运营中存在的各种风险并合理分配给参与方共同分担。在PPP与互联网金融结合项目中，要推动政府和社会资本最佳风险分担机制，既要保障政府和社会公众的利益不受损，又要保障社会资本的经济利益，实现社会效益和经济效益的合理匹配。
（三）采取创新手段提升项目回报率和吸引力
PPP项目要吸引社会资本参与，需有合理的投资回报。对于大部分民生和公益项目，可以通过结构化创新和科学管理提升效率，获得适当的经济回报，真正成为社会效益和经济效益相结合的项目。互联网金融企业在参与PPP项目中，不应当仅仅定位于融资平台，而要争取成为综合化的融资服务机构，积极参与项目的设计、开发，为项目开发提供顾问咨询。为提升PPP项目回报率和吸引力，地方政府也应给予一定政策支持甚至补贴[5]，例如，在税费方面，对于可以免征城市建设配套费等各种行政事业性收费和政府性基金的项目，可给予减免政策；在土地方面，以划拨形式供应建设项目用地。当然，政府在提供优惠政策的同时，必须对PPP项目实施严格的合同管理，实施公开透明的监管措施，提升自身管理水平和契约精神，不断探索完善PPP模式，增强社会资本参与PPP项目的信心。
参考文献：
[1]贾康，孙洁.公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能[J].经济研究参考，2014，（13）：4-16.[2]谢平，邹传伟，刘海二.互联网金融手册[M].北京：中国人民大学出版社，2014.
[3]邓雄.PPP模式如何吸引外部资金的思考[J].新金融，2015，（7）：43-47.
[4]苗文龙，刘海二.互联网众筹融资、激励机制与风险管理[J].金融监管研究，2014，（7）：1-22.[5]邹磊，徐策.健全完善PPP模式发挥好社会资本的作用[J].宏观经济管理，2015，（8）：28-30.
作者：范文波 单位：特华博士后工作站
