一、开放教育城乡教育一体化的现状
多年来，开放教育的发展取得了举世瞩目的成就，我国开放教育为使教育能持续稳定协调发展，经过多方努力采取了多种积极有效地措施，已经初步建立起了开放教育城乡教育一体化发展的基本格局。
1.开放教育的学历教育早已深入全国各级城市、乡村。国开放教育自从开办以来，仅开放专科、开放本科（专科起点）和成人大专等学历教育的毕业生就超过了700万人；其继续教育、岗位培训、证书教育，包括大规模社会化和再就业培训，中小学教师继续教育和师范教育，至今累计结业生超过1900万人次；而这些学生中虽然城市的学生占了较高的比例，但近几年来乡村学生的比例呈明显的上升趋势，可以说，开放教育的学历教育在农村已经取得了长足的进步和发展。
2.开放教育对农村农民和农业的技术培训以及参与教育部的“一村一名大学生计划”，使得开放教育在农村教育中成果显著。除了农村对农民和农业进行技术培训外，自2004年开始开放教育又开展了教育部“一村一名大学生计划”，将开放教育延伸到农村第一线；该计划指出要努力做好农村党员干部现代远程教育培训工作、进一步做好农村中小学教师继续教育、积极为农村劳动力转移开展职业技能培训和教育培训、大力在农村开展实用技术培训、加强对“三农”服务的学历教育等，该计划开放教育有1100多个教学点参与了试点，招生人超过了30万，可以说对“三农”的技术培训和“一村一名大学生计划”在农村已经取得了相当大的成就。
3.开放教育的“新型产业工人培养和发展助力计划”必将对农村城镇化进程中的农民再就业，以及农业人口向产业工人转型发挥重要的作用。自2014年秋季开放教育启动了“新型产业工人培养和发展助力计划”（简称“助力计划”），将招生范围扩展到了城市乡村的在职工人和再就业工人；其内容主要包括针对新型产业工人培养特别是城镇化进程中的新型产业工人，针对他们开展的对口专业学历教育，针对他们的岗位技能培训、职业能力提升等非学历继续教育、以及为行业、企业职工培训和职工终身学习提供课程、学习资源等方面的学习支持服务，其主要目的是提升企业的劳动力技术水平，为企业培养留得住用得上的高素质劳动者和技术人才，同时为行业、企业技术人才的终身学习和提升提供学习平台，此计划对开放教育的城乡教育一体化必将产生重要的影响。
4.开放教育的“学分银行”制度大大方便了开放教育学生特别是乡村学生对学习时间、学习地点的选择，从而在一定程度上推动了开放教育城乡教育一体化的发展。开放教育的“学分银行”制度是学生可以从多个学校多个培训机构中的多个专业进行共享和互认学分，从而实现学生从多个学习源中累积学分的目的，进而使学生能够自由选择学习地点、学习时间、学习内容的一种制度，它有以下几个方面的优点。第一，突破了传统的学习时段限制和专业限制，并在学历教育和职业技能培训中同步运行，从而将学生完成学业的时间从固定学习制改变为弹性学习制。第二，通过“学分银行”制度，学生只要学完一门课就能获得相应的学分，只要参加技能培训或者考取职业资格证书也能获得相应的学分，然后按获得的全部学分累积出总学分；同时，学生自主选择并任意安排学习时间，学习时间可以时断时续，但其学籍和已获得的总学分都不受影响，因而“学分银行”尤其适合产业工人和农业人口边实践、边学习的特点，使学生可以半工半读，工学交替，直至学分累积到规定学分总数后即可获得相应学历或者职业资格证书。可以说，“学分银行”制度有利于满足学生特别是农村学生的学习需求，同时使学生学习变得更加方便，有利于调动学生的学习积极性，特别是其允许乡村学生对学习时间、学习地点的自主选择，推动了开放教育城乡教育一体化的发展。
二、开放教育城乡教育一体化存在的问题
虽然开放教育在城乡教育一体化过程中取得了举世瞩目的成就，但是，应该看到，改革开放以来，城乡经济发不平衡使得城乡教育的差距不断扩大，这在开放教育中同样存在着一定的问题，主要表现在办学机构分布、办学条件、资源建设、教学评价、质量监控、师资配置等方面，这些差距的直接结果就是城乡教育发展的更不平衡，这不但阻碍了教育公平的实现，也影响了教育的发展，更影响了经济建设和社会进步，概述如下：
1.开放教育城乡一体化的实现目标和评价目标均不清晰当前，学术界关于开放教育城乡一体化的概念、目标、性质等方面存在争议，并没有形成统一的认识，决策者并不清楚开放教育城乡一体化要达到什么样的目标，没有明确开放教育城乡一体化需要处于何种状态，也没有明确开放教育城乡教育一体化的确切内涵，这些重要问题的不明确状态，就会导致不同群体对开放教育城乡一体化理解上的偏差，并最终出现开放教育城乡一体化的实现目标和评价目标均不清晰的混乱局面。事实上，比较理想的状态是开放教育城乡教育一体化的最终目标是城市开放教育与乡村开放教育在发展过程中融为一体，每个教育关系主体都可以发挥和充分利用对方的不可替代的优势，且各个教育关系主体之间要相互依存、相互补充，最终形成一个持续高效稳定的发展系统，也就是说，理想化的开放教育城乡一体化指开放教育城乡教育组合在一起时，具有二者分开时所不具备的系统性能。但在目前条件下，由于开放教育城乡一体化的实现目标和评价目标均不清晰，国家开放大学总部的决策意图在制度实施的过程中被各级办学机构机构进行了不同的解释并选择了不同的执行方式，因而出现了不同的运行结果，使得运行结果与决策者的最初设计大相径庭。
2.开放教育对城镇化带来的重组和矛盾重视不足，导致开放教育城乡一体化的发展面临更多的曲折我国城镇化进程已经到了快速发展的时期，郊区人口呈现出以下特点：郊区农村人口的城市化、城市房地产价格大幅上涨交通堵塞等原因导致了人口和产业向不断向郊区扩散，同时，农村人员进城打工后居住地域普遍郊区化等，于是城镇化导致的全国范围内的产业、人口等方面的重组将不可避免，“人口城镇化”[2]和“空间城镇化”难以同步发展的矛盾将逐步显现出来，开放教育对城镇化进程中“人口城镇化”和“空间城镇化”发展中存在的困难重视不足，必将导致开放教育城乡一体化的发展变得更加曲折更加漫长。
3.开放教育城乡一体化在日常管理、职责分工、师资配备、经费保障等制度上存在固有的瓶颈开放教育在教育日常管理制度方面，以县级教学点为主要的基层办学机构，这种管理制度在县级层面无法实现城乡教育统筹发展，因为各县级教学点的学生基本都是在县上就读开放教育，而不是在县以下的乡村读开放教育，这导致各级开放教育办学机构在城乡一体化方面的权责不清，乡村开放教育难以获得有效的管理和资助；在师资配备上，教师资源配备长期以来倾向城市，农村教师资源十分薄弱，专业人员少、待遇低、年龄老化、结构性短缺问题严重，加之乡村的道路交通、医疗卫生等最基本的公共服务远远落后于城市，这使得专业技术人员愿意到乡村工作，这使得开放教育的管理级别即使延伸至农村也无法实现师资的合理配备；在经费保障上，开放教育教育明确了总部、省级、市级和县级各自的经费保障责任，但是这种经费保障责任使得发达地区的乡村与落后地区的乡村差距越来越大。
4.国家开放大学总部统筹管理不足，对开放教育城乡一体化规划不充分国家开放大学总部没有将农村及乡村教育纳入统筹管理的范围，更没有将城乡一体化纳入开放教育改革与发展的规划之中，这使得农村及乡村开放教育发展缓慢甚至始终停滞不前，正是由于国家开放大学总部对城乡一体化缺乏顶层设计，加之城乡二元结构下固有的经济差距导致的教育二元差距，使得开放教育城乡差距不但没有缩小反而还在持续扩大。
5.开放教育城乡一体化设计者与乡村学生的价值取向存在差异国家开放大学总部作为开放教育政策的设计主体，与作为开放教育乡村学生的价值取向存在差异，两者的价值取向分歧主要表现在对乡村开放教育目的、教育内容以及开放教育在城乡发展立场上的差异，以及开放教育对乡村教育应偏重于农业还是偏重于工业存在认识上的分歧，“偏重于农业”重点强调乡村开放教育应该将乡村经济、文化、卫生等方面的发展作为乡村开放教育的主要目的和内容，“偏重于工业”重点强调乡村开放教育应该将农村城镇化发展作为乡村开放教育的主要目的和内容，从而将乡村剩余劳动力向外转移过程中提升乡村开放教育学生的工作技能，客观地讲，“偏重于农业”的乡村开放教育阻碍了乡村人群向城市流动；“偏重于工业”的乡村开放教育过多考虑了为农村城镇化发展服务，却忽视了乡村自身发展的客观需要，也违背了城乡一体化统筹发展的道路，此外，国家开放大学总部更多地考虑了农村开放教育的社会职能，强调开放教育首先应当担负起培养社会发展所需人才的工作；而乡村学生则更多地将个人生存与发展作为乡村开放教育的首要目标，并重点强调教育的个人发展功能，这种价值取向上的差异对开放教育城乡一体化的发展也有很大的影响。
6.开放教育城乡一体化的实现动力不足首先，开放教育的各级教学点包括省级、市级、县级教学点都会因为开放教育城乡一体化的推进而损害其自身的利益，因而他们落实开放教育城乡一体化的积极性不会高。第二，由于现有的开放教育城乡教育一体化的目标是以城市开放教育模式作为参照标准，所以乡村开放教育在实现过程中将成为城市开放教育的简单复制，这将使乡村开放教育丧失自主性和独特性、使乡村开放教育基本依赖于城市开放教育资源并模仿城市开放教育发展的模式，但这绝不是乡村开放教育发展的有效途径。第三，开放教育的分级管理体制使得开放教育城乡一体化的制度设计难以激发各级执行者内生性需求的功能。当开放教育各级执行者的内生性需求不足时，需要制度的引导激励他们的积极性。制度的设计者尽管可以提出因地制宜的灵活性原则，将开放教育城乡教育一体化的实现目标交给各级开放教育执行者负责，但各级开放教育执行者由于资金不足、政策支持不够、没有足够的地方政府帮助而在设计相关的规定以及方案时，定位不准确，仅从决策者自身的角度出发建立了符合自身需求的制度，并没有充分协调好各利益主体之间的关系，这种设计由于过多地考虑了执行群体自身的利益，缺少激发执行群体变革的动力，因而将导致制度执行过程中开放教育城乡一体化的微观表现与决策者期望获得的结果有较大差距。
7.规划和设计主导的开放教育城乡一体化容易使其实现形式表面化从理论上说，国家开放大学总部可以利用自己的规划，设计并组织利用教学资源，减少开放教育城乡一体化的组织成本和运行成本，以保证开放教育城乡一体化顺利地执行。但是，国家开放大学总部主导的规划和设计却会遇到难以克服的运行质量和效率问题，首先，是因为国家开放大学总部的宏观规划和设计可能和微观的需求存在较大差距，从而使制度的潜在效能得不到应有的发挥，从而无法达到预期的效果。其次，在国家开放大学总部主导下的规划设计、既定的运行环境与各种实际的运行条件之间可能存在较大差距。例如，新的规划设计必与不同的利益集团在面对重新分配财富、收入和管理模式时，就会产生责任不明、运行效果不好等问题，这种利益的博弈会使运行效率大打折扣，尽管表面上仍然会执行新规划和新设计的推进，但是却会通过消极的方式应对，从而使开放教育城乡一体化流于形式，或者说只是表面上的一体化，而不是真正意义上的城乡教育一体化。
8.开放教育的分级办学系统造成城乡教学条件存在相当大的差距开放教育过去以广播电视为主要媒体传播教育信息，近十年来由于信息技术的长足进步和快速普及，开放教育也迅速将传播媒介由广播电视转变为以计算机、智能手机和计算机网络为主的信息技术媒体，但计算机和智能手机特别是计算机在农村的普及率相当低，甚至可以说，农村与城市的计算机网络存在着相当大的差距，这导致农村开放教育首先在开放教育赖以存在的基本媒体方面即信息技术媒体方面，就与城市存在相当大的差距，另外，因为乡镇经济发展不均衡，各级开放教育对基层教学的重视程度不够，资金投入不足、优惠政策力度不到位等原因，导致开放教育在城乡之间、农村之间、乡镇之间存在相当大的差距，具体表现在硬件设施、师资力量、教学资源、办学场所、教学水平、教学质量等方面。
9.开放教育城区和农村教育经费差距持续扩大开放教育的分级办学系统只延伸至县级教学点，开放教育农村的学生只能在县级教学点上学，因而开放教育县级教学点有学费收入、每年有一定的经费投入，但开放教育在农村没有对应级别的教学点，因而也不可能有学费收入、更不可能有经费投入，将就造成了开放教育城区和农村教育经费及其投入上的差距持续扩大。
10.开放教育城区和农村的师资力量差距还在持续扩大开放教育的各级办学机构都是广泛聘用当地的教师作为主要的教学力量，通常城区教师的水平和能力高于县级教学点的教师、有些县级教学点的教师存在待遇差、条件苦、教育教学手段观念落后、知识结构老化、师资供不应求甚至聘请不到需要的专业教师等问题，因而造成了开放教育城区和县级师资力量的差距持续扩大。综上所述，开放教育城乡教育一体化存在的实现目标和评价目标、价值取向的差异、对城镇化带来的重组重视不足、统筹管理不足、规划不充分、实现动力不足、实现形式容易表面化以及固有的瓶颈等问题导致了开放教育城乡一体化在日常管理、职责分工、师资配备、经费保障、目标实现等方面的发展还需要一个长期的过程，需要长期坚持不懈地努力。
作者：刘仲博 丁生忠 单位：宁夏广播电视大学
