一、公共文化服务的类型及供给模式
(一)基本公共文化服务与非基本公共文化服务
在检索国内对公共文化服务进行研究的资料过程中，笔者发现将基本公共文化服务和公共文化服务等同视之的叙述颇为常见。比如张桂琳教授在《论我国公共文化服务均等化的基本原则》一文中将论证的核心范畴归纳为“公共文化服务”，但却不加区分地将其他学者关于“基本公共文化服务”的论述和关于“基本公共文化服务”的政策文件作为论证的基础，并且没有予以特别说明。非基本公共文化服务概念几乎没有得到任何阐述，这种将“基本”等同于“公共”潜意识难以接受逻辑的检验，也会成为我们现阶段构建公共文化服务体系和寻找公共文化服务供给路径的绊脚石。“公共”是与私人相对应的，比如公共利益和私人利益、公共产品和私人产品等，是对某一对象(产品、利益、场所等)的客观属性的描述。“基本”含义更为广泛，可以作为副词使用(比如基本完成)，也可以作为形容词使用(比如基本权利)，本文的语境显然指的是作为形容词的“基本”，从宪法基本权利、法律基本原则等规范化的使用方式来看，含“最重要的、不可或缺的”之意。虽然有学者认为基本权利具有“主观权利”与“客观法”的双重性质，⑥但宪法之所以赋予公民基本权利，其终极目的还是为了保障公民“人之为人”的基本需要，满足这种基本需要的产品或服务既可以是私人产品(比如食品、衣物)，也可以是公共产品(比如生态环境、路灯)。因此，基本的并非一定是公共的，公共的也并不必定是基本的。这也是基本公共(文化)服务这一概念得以成立的前提，否则，只需建立基本(文化)服务或公共(文化)服务概念即可。据此，公共文化服务应当进行基本公共文化服务和非基本公共文化服务的类型化处理。对于基本公共文化服务的理解，核心在于对“基本”一词的把握。把握这一概念时必须认识到，“基本”所代表的状态或要求是一种动态演变之中的，是随着经济发展水平而不断扩张其内容的。党的十七届六中全会提出，要坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务。基本公共文化服务对应的是基本的文化权利和文化需求，因此，基本公共文化服务的供给是重中之重。对于基本公共文化服务的内容需要因地制宜地具体安排，但大致能够涵盖电视、广播、报纸、图书馆、文化馆以及基本的公共文化活动等。有学者将公共文化服务分为三大类:一是具有排他性和一定非竞争性的公共文化物品和服务;二是具有非竞争性和一定排他性的公共文化物品和服务;三是非排他性和非竞争性特点均不充分的公共文化物品和服务。①这种分析模式本质上还是基于公共产品的横向考量，无法体现出公共文化服务的层次性和阶段性，其借鉴意义在于可以将这里所描述的非排他性和非竞争性特点均不充分的公共文化服务划入非基本公共文化服务的行列。非基本公共文化服务是一种更高层次的文化内容，需要政府大力发展文化产业，借助市场机制来满足各个主体多样化、多元化的文化需求。
(二)公共文化服务的供给模式探究
无论从理论推演还是从实践观察来看，政府作为公共文化服务责任主体已成基本共识。但是，这并不意味着所有公共文化服务都必须有政府来提供，政府不仅在财力上可能跟不上，而且由于形式主义的工作作风，有可能导致大量无效供给，浪费公共资源。著名经济学家萨缪尔森也曾指出，一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。按照西方经济学理论，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品，一般来说，纯公共产品可以由政府提供，而对于具有不完全的非竞争性和非排他性的准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。②进言之，在公共文化服务的供给上，需要发挥政府和市场的双重作用。政府解决的主要是公平问题，市场解决的主要是效率问题。当前来看，基本公共文化服务均等化是需要着力解决的重大问题，而这本质上是社会公平的问题，必须强调发挥政府的主导作用。从笔者的调研结果来看，政府在这方面的职责是严重缺位的，尤其是在农村地区的文化服务方面，成绩很少，问题居多。政府不仅应当作为政策制定主体，完善基本公共文化服务的行动计划、具体政策以及规范性法律文件，还应当努力参与到基本公共文化服务的供给中去，解决地区之间、城乡之间基本公共文化服务的均等化问题。在经济迅速发展过程中，地区之间、城乡之间基本公共文化服务的巨大反差是很多国家都曾遇到的问题。为了解决这个问题，日本中央政府曾决定在下放事权的过程中，对于基本公共服务，为保证各地大致均等的服务水平，实行中央和地方共同负责制，形成了许多共同分担责任的事务;对于共同分担的事务，基层政府负责处理具体事务，中央和地方各级政府按其责任大小分担资金。③实践证明，这种做法是行之有效的，值得我们借鉴。在提供基本公共文化服务和实现基本公共文化服务均等化过程中，政府必须坚持从实际出发、渐进推进的基本原则，建立政府与民众之间畅通的对话机制，保障政府对公共文化服务的供给切实满足民众的文化消费需求。政府对基本公共文化服务的保障是落实宪法赋予公民文化权利之规定的重要体现，也是服务型政府建设的基本要求。基本公共文化服务均等化乃政府的基本职责，但并非排斥社会力量与市场机制作用的发挥。而对于非基本公共文化服务，政府的职责主要是外围的政策支持，更多地需要市场力量的积极参与。在坚持公益性前提的情况下实现有限的市场化，是公共文化服务体系建设的现实选择。④在非基本公共文化服务领域，需要更加突出效率的价值，即通过最少的资源消耗来尽可能满足民众多样化的文化消费需求。文化需求的多样化需要文化主体的多元化与之相适应，民间力量与市场要素的缺乏不可避免会导致公共服务市场竞争主体的缺失。①公共文化服务对市场开放的呼声也得到了越来越多学者的支持，市场的参与不仅是可能的，也是必要的。20世纪80年代以来，西方发达国家掀起的行政改革浪潮中，改革传统的公共服务垄断供给模式，实施公共服务市场化成为各国的普遍选择。②从我国的当前实际来看，非基本公共文化服务的市场化改革应当在保持一定公益性的原则下从多个方向进行努力。首先，可以通过面向市场招标方式，采取BOT等形式为民众提供公共文化服务，企业完全收回成本并取得一定利润之后将相应的文化设施免费供民众使用;其次，可以采用企业持续经营，政府适当补贴的方式，既保持企业有一定的营利空间，又不致使民众负担过重，达到公共性与营利型之间的基本平衡;另外，可以借鉴法国经验③，通过减免税收或其他政策优惠，鼓励企业通过捐赠、赞助等方式支持公共文化服务事业，等等。此外，我们还应当为社会团体和其他民间公益性机构投身公共文化服务建设事业开辟各种渠道，消除体制性障碍等。
二、促进公共文化服务的制度建设
(一)促进型立法模式的选择
笔者所在课题组参与了“湖南省公共文化服务促进条例(草案)”的立法调研工作，在此过程中对“保障”与“促进”的选择有过一番争论，多数意见倾向于“促进”，这本质上是一个立法模式的选择问题。促进型立法也不是一个新鲜事物，我国也已进行了诸多促进型立法的制度实践，比如《中小企业促进法》、《可再生能源开发利用促进法》、《清洁生产促进法》等，促进型立法的出现有着深厚的经济和政治背景。从经济层面来看，我国已经逐步建立了市场经济体制，传统经济体制中国家大包大揽的经济管制已经一去不复返，但西方市场经济发展结果表明，市场有其自身无法克服的缺陷，重要表现之一就是对公共产品供应缺位，因为公共产品往往具有非竞争性和非排他性，私有主体无法从中营利，需要国家出面干预，从西方的经验来看，促进型立法的建构是国家干预经济的重要法律保障。在这个意义上，可以说促进型立法属于对市场失灵进行补正的新型立法。④我国市场经济的快速发展及其所带来的资源、环境、教育、文化等领域的社会矛盾同样需要国家通过促进型立法予以解决。从政治层面来看，服务型政府的建设已经成为各级政府转变政府职能的基本目标，从管理者朝服务者的转变也已成为一种主流的学术思潮和改革方向，政府作为公共服务者开始作为一种行政理念贯穿于整个公共行政之中⑤。作为服务者，在公共服务领域自然不能采取过于刚性的立法模式，从教育、科技、能源、文化等领域的特点来看，促进型立法也是最恰当的选择，可以充分彰显政府作为服务者的基本形象。公共文化服务是公共服务的重要组成部分，是服务型政府的基本要求，采用促进型立法模式有其合理性:首先，契合促进型立法模式的产生背景和基本特点，公共文化服务与科技、能源、环境等都是需要政府积极作为(促进)的领域，促进型立法模式还往往强调公众参与和社会力量的协同运作，这与公共文化服务供给模式形成了内在契合;其次，从现有立法经验来看，促进型立法模式也得到了比较好的制度实践，深圳市2008年出台了《深圳市文化产业促进条例》，广东省2011年出台了《广东省公共文化服务促进条例》，尤其是后者，产生了广泛的社会反响;此外，采用促进型立法模式在观念上可以形成积极向上的立法导向，容易得到民众的认可和接受。
(二)促进公共文化服务的两板斧
公共文化服务的制度建设需要涵盖公共文化服务的基本原则、组织制度、运行制度、监督救济制度与法律责任制度，受文章篇幅所限，此处重点讨论奖励性规范的设置和公共文化服务的评估制度，可看作促进公共文化服务的两板斧。1.奖励性规范的设置在对传统法律规范进行分类的时候，主要涉及的是强制性规范(含禁止性规范和命令性规范)与任意性规范，事实上在传统部分法里面的法律规范也几乎可以非此即彼地纳入这两类规范当中，但随着新兴法律的出现，新的法律调整方法也逐渐进入人们的视野。奖励性规范是一种新型的调整规范，关于奖励性规范的功能，有的学者归纳为以下四点:一是肯定性功能，对行为人实施行为的肯定;二是鼓励功能，通过奖励鼓动行为人继续实施受奖行为;三是导向功能，通过奖励引导社会公众学习行为人并实施受奖行为;四是升华功能，在一般主体均能以实际水平轻易实施获奖行为时，将获奖权利升华为社会主体的一般权利。①奖励性规范跳脱了传统法律以义务本位规范人们行为的窠臼，通过积极的利益给付，倡导人们为法律所鼓励的行为，具有传统法律规范难以达到的社会功能，体现的是现代法的精神。在公共产品领域，奖励性规范使用更为普遍。《科学技术进步法》第八章即规定了“科学技术奖励”，《民办教育法》规定了“扶持与奖励”，等等。促进型立法模式主要解决的是供给问题②，奖励性规范对提高人们供给积极性，拓宽供给渠道具有重要推动作用。已出台的《广东省公共文化服务促进条例》也有大量的奖励性规范，比如第32条规定，“各级人民政府对在公共文化服务促进工作中作出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。”第35条规定，“鼓励社会力量赞助公益性文化活动，赞助方可以获得符合有关法律法规规定的合理回报。”因此，在建构公共文化服务促进制度上，应当引入部分奖励性规范，包括物质奖励和精神奖励，比如直接的金钱给付、税收减免，或授予某特定荣誉、命名权等等。2.公共文化服务的评估制度奖励性规范是一种正面引导，除了正面引导之外，还必须建立相应的督促机制，即公共文化服务评估制度。建立公共文化服务评估制度不仅有利于量化政府的服务绩效，加强民众对政府公共文化服务的监督力度，还有利于督促政府改善服务方式和服务内容，提升资金的使用效率，形成政府服务与民众需求之间的有效对接。政府绩效评估在西方国家早已经过很长的发展历程，形成了比较成熟和丰富的评估指标，比如英国地方自治绩效委员会根据公民宪章的精神，构建了280多个指标的地方自治绩效评估指标体系③，美国俄勒冈州政府运用标杆管理法，建立了包括7个领域共158个指标的政府绩效评估指标体系。④从我国的情况来看，关于绩效评估的研究不少，但绩效评估的实践却不多见。笔者认为，以公共文化服务评估作为突破口有其重要意义。对于公共文化服务的评估，首先是要确定评估主体，为保证评估结果的公正性和可信度，应当建立独立的第三方评估中心，由其独立完成。具体可以将评估事项委托给高校或其他科研机构，或由几个科研机构联合完成，并独立发布评估报告，杜绝政府对评估工作的不当干预。在具体的评估过程中，要区分基本公共文化服务和非基本公共文化服务，因为在这两种公共文化服务上，政府的责任有所不同。对于评估指标，应当结合具体的公共文化服务类型和当地的实际情况进行科学设计，保障公共文化服务评估的准确性和客观性。
作者：陈云良 胡国梁
