“现代性产生稳定，但现代化却会引起不稳定”［1］，群体性事件是中国走向现代化的必经阵痛。由社会转型和结构紧张引起的群体性事件正逐年呈易发、频发和高发的态势发展，这不能不引起我们的高度重视和反思。如何有效治理群体性事件，这是摆在党和政府面前亟待解决的重大社会问题。群体性事件是个非常复杂的社会问题，因此，我们对其理论研究应透过纷繁复杂的表面特征，去深刻地洞察和发现隐藏在其背后的规律性。群体性事件的关键和核心问题是由于群体参与社会事务的无序性和不合法性而导致公共安全破坏的违法行为，如何通过制度建设保证公众参与的有序性、合法性和实效性，充分扩大社会主义民主，实现社会事务的“共治”，这才是破解群体性事件治理难的关键所在。公众参与是指:“公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”［2］公众参与是实现民主和治理社会的一种方式。行政法能够为公众参与提供制度保障和法律支撑，为群体性事件治理提供有效选择。因此，采用行政法的视角来研究公众参与群体性事件的治理具有很强的理论和现实指导意义。
一、行政法视野下公众参与群体性事件治理的困境
治理是多元参与“共治”的过程，“它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”［3］治理的“本义”要求群体性事件治理必须依法保障公众参与，公众有序参与的民主形式能够实现群体性事件的有效预防和化解。而今，社会公众参与存在着诸多困境，这正是群体性事件难于治理的重要原因。
1．公众的知情权受阻
知情权是民主法治社会中公民所享有的一项基本权利，也是公众参与的前提和基础。公众知情权受阻意味着公众无法参与或影响政府决策，质疑和谣言会不胫而走，在持续发酵的舆论漩涡中，情绪激动的公众会走向“集体讨伐”的道路。自2008年5月1日起开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，正式确定了公众的知情权，“它不仅是一种技术性的行政法规，更是一种行政理想。”［4］公众知情权救济和政府信息公开不能因为一项法律的实施就能得到有效的保障，“《条例》只为公民知情权的实现提供了法律上的可能性，要使这种可能性变为现实性，还有赖于我们对《条例》的正确认识和严格执行，对违反《条例》行为责任的严肃追究，对侵犯公民信息获取权的有效救济，以及其他相关条件的配合。”［5］公众的知情权在现实社会中被肆意的剥夺和侵蚀，“政府是最权威的公共信息来源，而公众是公共信息的弱势群体。”［6］公众知情权受阻主要来源于政府和媒体。很多关乎自身利益的规范性文件被当作保密文件处理，公众缺失了解的机会和渠道;个别政府为了自身的利益或掩盖自身的行政责任，利用法律条文的模糊和空隙，减少政府信息公开的内容，侵害公众的知情权;错误地认为信息公开是政府的权利而不是义务和职责，信息公开的时间、范围、内容、方式等都由政府决定，公众没有发言权，只能被动的接受。媒体是公众获得信息的主要渠道之一，媒体的话语也因迫于政府的压力而“集体失声”。面对知情权被侵，公众采用知情诉讼维权难，司法机关也惧于行政权威一般不予受理此类案件。
2．公众参与的制度化渠道不畅
群体性事件爆发主要是公众试图通过制度化的途径维权而无果，被迫选择有组织的或无组织的集体抗争，其关键原因是利益受损的群体通过正当途径维权难。如果公众通过制度化渠道能够有效表达自己的合理诉求，并能得到及时的回应和解决，那么公众自然不会冒更大的风险和付出更多的成本参与被定性为违法的群体性事件。公众如果有序参与到立法、决策、监督等事务中来，就能够将公众利益纳入到制度化的建设轨道，保障公众利益的实现，有利于促进社会公平正义和长治久安。现实中，制度的缺失、不健全或执行力不够让公众参与存在着不固定性、临时性和被动性等问题，更有甚者企图利用公众参与来实现其自身利益的合法性。由于参与的形式性，公众认为不能解决其实际问题，被迫选择放弃制度性的参与。虽然宪法第一章第二条明确规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”但是没有相关的配套法律法规来明确规定公众参与的资格、方式、程序等一系列问题。实行多年的信访制度、听证会制度、基层民主制度、人民代表大会制度、行政诉讼制度等虽然解决了中国政治社会发展的很多问题，且取得了非常显著的成绩，但在面对非常强烈的公众参与意愿，这些制度在具体措施和执行过程中还存在着很多问题，亟需修正。公众参与的制度化渠道不畅导致公众被迫转向网络舆情、集体上访、集会和游行、罢工等非制度方式的参与，这种非制度化的参与方式存在着较大的诱发群体性事件的可能性。
3．公众参与的组织化程度低
当今，随着中国民主进程的快速发展和信息社会的到来，公众的民主权利意识也逐渐加强，其为了实现自身的权益纷纷要求参与到社会各项事务中去，但现实社会中公众参与形式往往是单个的社会个体直接参与，其组织化程度非常低，这严重影响到多元共治的水准。虽然中国很多法律条文都明确规定公众参与的合法性，但对公众如何参与、如何组织等关键性问题没有做出完整的制度化安排，这极容易导致参与的无序性。“一盘散沙式的个人在社会上如果没有组织来予以整合，就会成为由游离态的个人聚合而成的‘乌合之众’，极易造成冲突频繁发生”。［7］当庞大数量的呈游离态的社会个体直接面对政府时，政府会因参与数量的庞大和许多事务的相似性而变得“疲惫不堪”和“牢骚满腹”，游离态个体弱小的发声也不足以引起政府的关注。游离的社会个体参与效率和作用走低的困境迫使公众参与不得不走组织化的道路。现实中，政府本应是大力推动和组织公众参与的中坚力量，但习惯强势控制社会的政府不愿意公众参与或对公众参与表现的较为被动，其关键原因是政府误认为公众参与会造成自身对社会控制力的下降。正如Gamson所言:“公众关心的是公共权力，而官员关注的则是社会控制”。［8］政府对社会控制的触角伸向了代表公众利益的、相对独立的正式利益群体组织，让其行政色彩越来越浓厚，逐渐成为政府的行政附属物。正式利益群体组织的异化让公众参与更无组织可投靠，只能依靠个体或“乌合之众”式的参与方式来实现权益的抗争。
二、行政法视野下公众参与群体性事件治理困境的根源
1．政府信息公开制度存在着不足
公众知情权受阻的根本原因政府信息公开制度存在着很多缺陷。政府通过权威信息的发布，能够让公众得到及时、准确的信息，并能澄清事实的真相和处置过程，减少因社会猜忌和流言而产生“群而攻之”的社会乱象。政府存在着“官本位思想”，“为民”服务意识还不强，对信息公开的重视程度不够，有时会漠视甚至侵害公众的知情权。虽然《条例》对政府信息公开的主体、内容、程序、监督及救济等做了明确的规定，但还存在政府信息公开与依法保密的法律界定还比较模糊的问题，原本该信息公开的被当成政府的机密文件来保密，政府的信息公开的法律制度还不完善。“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人;也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。”［9］政府信息公开的监督只在政府内部进行，没有独立的组织机构及公众代表的监督，这样会不可避免地存在互相包庇的“嫌疑”，同时，《条例》对政府信息公开的问责规定也不明确，这极易导致政府及行政人员的不作为。为了限制政府自由裁量权和保障公众知情权，被当作政府信息公开制度灵魂的依申请公开也存在着不少问题。政府的“保密”意识强，缩小了依申请的政府信息范围，并在依申请的资格审查中加入了申请意图，违背了信息公开的本意;依申请过程存在着程序比较繁琐、受理不够规范、限时答复结果不够理想等问题。
2．公众参与制度的实效性不强
制度是影响整个社会秩序和发展进程的关键要素，它是保障公众有序参与最稳定、最可靠的方式。现今，中国公众参与的制度主要有:人民代表大会制度、信访制度、听证会制度、司法救济制度、基层民主参与制度等等。但由于这些制度不完善或者不足而形成的制度性障碍，会或多或少的、不同程度的影响到公众参与的实际效果。具体表现为:(1)人民代表大会制度存在着代表结构不太合理、代表竞选环节相对缺失、代表“官位”意识强、监督不到位等问题。现实中，公众很难利用自己的权力来约束和监督人大代表，也很难保证人大代表能够真正代表公众的利益，有些代表主动放弃选民利益，继而成为自身私利或地方领导的“代言人”。公众利益“代言人”在现实中的“异化”，严重影响到公众参与的实效性。不完善的人民代表大会制度让公众参与失去了最基本的制度保障。(2)信访制度存在着职责不明确、协调不得力、信访渠道不畅、问责机制不完善等一系列的问题。公众寄希望于通过信访得到问题的解决，但由于现实中信访办只扮演着接待信访者和向职能部门反映的角色，而无实际的权力，公众的许多信访事项不能得到及时而满意的答复。(3)听证会制度存在着适应范围较窄、听证主体的相关规定不完善、听证会的公开不到位、缺乏相应的监督和救济机制等问题。(4)司法救济制度存在着司法不公的现象。当公众对政府的不作为或侵害公利益的行为向司法机关寻求救济时，司法机关因与行政部门是“一家人”而难以追究其相关责任。(5)基层民主参与制度正处在蓬勃发展的探索阶段，制度的本身还有很多问题和不完善的地方亟需解决，制度的设计往往局限于某一特定区域的尝试，还远未形成统一的、具有法律效力的制度体系。
3．利益群体组织的异化
利益群体组织是公众自愿组成的，代表公众的意愿参与社会各项事务，以期实现公众利益的非政府组织。利益群体组织分为正式利益群体组织和非正式利益群体组织。“我国的正式利益群体组织主要有工会、行业协会以及其他非政府组织。”［10］正式利益群体组织在现实运作中扮演的是“准政府组织”的角色，而失去了原有的本意。政府对正式利益群体组织发展去向的“警惕”和行政的“需要”，会让政府加强对其监管和控制，让其协助政府承担和完成部分行政任务。同时，正式利益群体组织为了获得自身发展所必需的资源，也愿意和政府进行合作。正式利益组织的行政性“异化”让公众失去了原本属于自己的“家园”。非正式利益群体组织虽然具有相对的独立性，但组织化程度参差不齐，亟需加强引导和完善。组织者对组织的筹建、管理和发展做出了突出贡献，组织者会因在组织内有较高的威信力和号召力而逐渐成为“领袖人物”，其在很大程度上能影响或决定非正式群体或整个组织的行为。当组织的“领袖人物”其个人喜好、性格、政治态度及能力能够左右或控制整个组织时，就产生了非正式群体利益组织的权力性“异化”现象。异化的非正式利益群体组织有时会代表公众的利益与政府商谈，有时也可能为“领袖人物”的私利而牺牲公众利益，也有可能会牺牲公众利益和政府达成某种妥协，也可能会因分歧和政府相抗衡甚至正面冲突。
三、行政法视野下公众参与群体性事件治理的路径
1．完善政府信息公开制度
中国政府信息公开从2003年起才刚刚开始制度化的进程，由于起步较晚，所以政府信息公开目前还是存在着一些问题，亟需我们从观念、制度、组织上尽快完善政府信息公开，建立取信于民的“阳光政府”。首先，要树立信息公开的正确理念。政府是人民的政府，是向人民负责的政府，是代表最广大人民群众利益的政府。政府理应把信息公开作为执政为民的应有职责和应尽的义务，而绝对不能当作政府的特权。其实，加强“依法公开”的制度建设。建立一套成熟的、完整的、科学的政府信息公开制度需要多部法律的支撑。虽然《条例》对政府信息公开做了明确的规定，保障了公众的知情权，但仅凭《条例》很难保障政府信息公开的有效实施，需要配套相关的法律法规，应“构建以宪法为基础，《政府信息公开法》为专项法，其他与政府信息公开相关的法律为配套法所组成的完整的政府信息公开制度”［6］。为了更好地促进政府依法执政，应尽快将《政府信息公开条例》改为法律效力更高的《政府信息公开法》，同时，还要尽快修订新《保密法》，明确界定保密事项，从根本上化解政府信息公平与保守国家秘密的法律冲突。其次，建立公众代表监督机制。为了保障政府信息公开的公正性、合法性，约束政府的权力，可制定《公众代表参与政府监督的意见》。《意见》明确规定公众选举的办法、程序和公众代表介入政府监督的权限，公众可依法、依规选出代表介入政府监督。最后，加强政府信息公开的能力建设。信息公开的能力建设是政府善治的根本要求，信息公开的技术性、专业性和时效性要求政府必须加强能力建设。组建专门的信息发布机构和配备专业的工作人员，并对机构的负责人及工作人员实行责任追究制。定期或不定期开展政府信息公开培训，提高信息公开负责人及工作人员的服务意识、责任意识及业务水平。
2．增强公众参与制度的实效性
增强制度的实效性建设是保障公众参与的重中之重。我们应尽快建立、修订和完善公众参与的相关制度，畅通公众参与的制度化渠道，真正实现社会主义民主和国家的长治久安。首先，要修订和完善现有的公众参与的相关制度。现有的公众参与的相关制度，如人民代表大会制度、信访制度、听证会制度、司法救济制度、基层民主参与制度等等在保障公众有序参与方面取得了很多成效，但随着社会民主意识的增长和公众参与意愿的膨胀，现存的有关公众参与制度已经难以适应当前形势发展的需要，亟需针对出现的问题，加强制度的顶层设计，修订和完善现有的公众参与制度，切实保障公众参与的制度化渠道畅通无阻。其次，建立公共协商制度。公共协商制度是公众参与社会公共事务的具体制度，是政府和公民平等协商对话的保障，建立起公共协商对话制度，能够让政府更加体察民情、体恤民意，公众的合理利益诉求通过协商过程中的博弈也能得到满足。建立公共协商制度应包括协商各方的资格、协商的程序安排、协商的信息管理与使用等方面的内容。通过公共协商制度，实现政府有效治理与公众参与的有效衔接。再次，建立公众监督制度。公众对公众参与的监督能够保障公众参与的实际效果，因此，应赋予公众对公众参与的监督权，让公众能够全程监督公众参与立法、司法和行政等各项活动的全过程，确保公众参与的制度化、公开化。最后，建立行政问责制度。参与意愿强烈的公众因制度的缺失或不完善、政府的有意或无意的过度干预等问题而被迫放弃，让公众参与流于形式。这其中政府的不作为和乱作为是最大的问题，而解决其问题最好的方式方法就是建立起严格的行政问责制度，科学划定行政机关的自由裁量权的边界，明确行政问责的主体、对象、范围、标准、程序、执行及救济等相关规定。
3．加强利益群体组织化建设
利益群体组织是连接政府与社会的纽带，其能够将社会分散的个体利益要求整合为整体的组织利益要求，使公众的利益通过组织合法而有序的表达，畅通“下情上达”的制度化渠道。解决利益群体组织异化的问题首先先从促进利益群体组织的自身的健康发展做起，从立法、政策和有关措施等方面加强利益群体组织化的环境建设。现今，中国还没有一部专门规范利益群体组织的法律，而只能参照《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规对其监管。随着利益群体组织的发展壮大，亟需制定一部专门的利益群体组织法保障利益群体组织的良性发展。其次，要理顺好党组织和政府与利益群体组织的关系。政府应尽快加强职能转变，科学界定政府与利益群体组织的关系，利益群体组织不在是政府的行政附属物。政府通过购买社会服务的方式让利益群体组织承担一部分政府的职能，政府和利益群体组织更多的是买方与卖方的合作关系，而不是上下级关系，政府只负责如何加强对利益群体组织的监管、如何促进利益群体组织的健康发展。为保障利益群体组织正确的发展方向，应积极发挥党组织的领导作用。同时，要防范利益群体组织成为党组织的附属物，“党组织要尊重社会组织在法律范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”［11］。严格规定党组织在利益群体组织中的职责，充分保障利益群体组织的自主性，把坚持党的领导和尊重利益群体组织的独立性有效结合起来。最后，增强利益群体组织的独立生存能力，根除对政府的行政依赖。如果利益群体组织能够从其他渠道获得其发展所必需的资源，那么利益群体组织也不会主动依赖政府而丧失自己的独立性。因为利益群体组织是非营利性机构，资金就是影响利益群体组织发展的最关键因素。为此，国家应制定更多的优惠政策来鼓励个人和企业向利益群体组织捐赠，利益群体组织也要适时公开、透明资金的使用情况，取信于捐赠个人、企业和整个社会;利益群体组织努力加强自身能力建设，竞标政府向社会采购的公共服务，以此获得资金的支持;利益群体组织由于资金来源渠道少，难以独立生存，不能发挥其应有的作用，国家应支持和支持利益群体组织的商业活动，为其发展提供必要的资金支持，因为“现代非营利机构必须是一个混合体:就其宗旨而言，它是一个传统的慈善机构;而在开辟财源方面，它是一个成功的商业组织。当这两种价值观在非营利组织内相互依存时，该组织才会充满活力。”
作者：鲍光婷 秦培涛 单位：安徽大学 马克思主义研究院
