在笔者看来，行政法社会化是一个不可逆转的趋势，社会化对于行政法治格局的影响至少体现在两个方面:其一，参与到行政程序中的社会主体越来越多;其二，这些主体对行政程序的参与是受某种利益关系驱动的。不可否认，法治发达国家在行政法制度的建构时也认可了各主体之间参与行政程序的利益格局，并允许这些利益的存在。例如，在行政诉权的行使中就以当事人与该行政行为的利益关系来确定原告主体资格。也就是说，某一当事人如果与某一个具体行政行为没有利益关系，就不能成为行政诉讼的原告。这个法律事实所反映的实质是现代法治对社会利益关系的认可。与之相适应，行政程序的制度构建也是根据利益关系来进行的。例如行政相对人在行政程序中的权益主张就是非常直接的，他可以通过行政程序对某种行政行为提出质疑，也可以通过行政程序来捍卫自己的利益。那么，利害关系人参与行政程序究竟有没有利益上的因素呢?回答是肯定的。当利害关系人参与行政程序时，他可以对这个程序中的行政行为有所主张，或者要求这个行政行为予以中止，或者要求改变这个行政行为的质与量，或者要求该行政行为朝着有利于自身利益的方向发展;而他的这些要求在行政程序制度中也都是当然的。这是利害关系人参与行政程序的又一个基本特征。
一、利害关系人参与行政程序的法律价值
中国的行政程序立法与行政法治的总体发展是相辅相成的。1989年中国制定《行政诉讼法》，1994年制定《国家赔偿法》并于2010年、2012年两次修订，1996年制定《行政处罚法》，2003年制定《行政许可法》，2011年制定《行政强制法》，等等。这些法典共同构成中国行政法治的体系，或者说成了中国行政法治体系的主要支撑。当中国2010年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成的时候，有学者曾质疑我们尚未制定出统一的行政程序法。这个质疑不无道理。但需要强调的是，中国在单个的行政程序法典制定中有自己的特色。例如针对行政处罚行为制定了行政处罚程序法，针对行政许可行为制定了行政许可程序法，针对行政强制行为制定了行政强制程序法。这种针对具体行政行为制定程序法的立法路径具有一定的优势，因为它规范了一些在社会公众中较为敏感的行政行为。但是，由于缺少从顶层对行政程序制度的设计，导致了我们在一些重要的行政程序法治理念和行政程序制度的选择上往往不尽如人意。以利害关系人对行政程序的参与为例，在中国就非常零散，就目前情况来看，只有在决策性行政听证的程序中有利害关系人参与的情况，而其他的程序规则中则没有确立该制度。可以说，这是制约中国行政程序理性化的一个重要因素。而问题的关键在于我们对利害关系人参与行政程序的法律价值认识不足。正因为如此，笔者认为我们需要从理论上阐释利害关系人参与行政程序的法律价值。
第一，使行政程序周延化的价值。在法律程序中，被人们赋予最高价值的是司法程序。“司法程序的公正是一套对个人及其财产实施法律时所要求的条件、限制和过程的组合。尽管司法程序的公正应用于个人直接与法律打交道的场合，但是社会成员对于法律实施的平等和公正的普遍认识是一个更为全面的过程产品，它有助于促进人民的安全感和可预见感，使其非常有信心地行使自由和权利。”［5］司法程序之所以会被人们赋予这样高的价值，除了其作为最后一道防线这一属性外，最主要的在于司法程序的进行是由三方当事人介入的:一方当事人为原告，另一方当事人为被告，而在他们两者之上或者之间有一个裁断方。正是这种三角形关系使得依司法程序所产生的法律事实或者法律结果往往是科学的、合理的，即公平的、公正的。由此我们可以得到一个启示，一个程序究竟是否周延，一个非常重要的决定因素就是看它有几方当事人参与。也许在双方当事人参与的情况下最终也能够形成当事人都可以接受的结果，但是这其中可能隐藏着讨价还价、恶意串通、不当交易等。可以说中国现在所设置的若干行政程序就具有这样的弊端。以《行政处罚法》所设置的行政处罚程序为例，绝大多数处罚程序是在行政机关和被处罚人之间进行的，在行政处罚进入救济程序之前几乎都是如此，这期间往往隐藏着双方之间的恶意串通。基于中国目前行政程序中仅有双方当事人介入的情形，笔者认为一旦利害关系人参与行政程序的制度在中国形成，便必然会遏制行政行为进行中的恶意串通等情况。事实上，利害关系人参与行政程序使传统意义上的行政程序多了一个新的
当事人，这个当事人虽然不能够凌驾于行政主体和行政相对人之上，但其可以作为一个独立的因素对行政程序发挥作用，进而使行政程序最大限度地接近于司法程序。这个法律价值是非常清楚的。第二，使行政程序融入社会机制的价值。上文已经指出，行政法治社会化是现代行政法治发展的趋势之一，在中国也不例外。但从总体上看，中国目前对行政法治社会化的发展趋向还基本停留在认知层面，行政法治中有关行政法治社会化的构建还具有一定的滞后性。这也正是造成中国近年来群体性事件频频出现以及行政法治对其显得无能为力的一个重要原因。笔者注意到，中国诸多群体性事件产生的直接原因之一便是当行政主体作出行政决策时，可能只考虑了行政相对人的利益，这些行政相对人也作为一个程序主体介入到这样的决策行为中来。然而，一个重大行政决策或者说一个具体行政行为除了影响行政相对人之外，还会对利害关系人产生影响。这些影响也许是间接的，但谁又能说这些间接影响不会给行政过程带来麻烦呢。中国有关环境保护方面的行政决定、有关重大工程建设方面的行政决策常常会引来广大公众的诟病，不争的事实就是这些公众对于具体的行政法治来讲，他们实质上就是利害关系人。从这个角度看，行政法治融入社会机制既是现代行政法治的控制技术之一，其又能体现行政法治社会化的价值。可以说，让利害关系人参与到行政程序中来能够很好地使中国的行政程序和社会机制相契合。
第三，使利害关系人权益得到保护的价值。在西方法治发达国家，行政法产生之初的基本功能在于控制行政权，以防止行政权对社会造成侵害。当然，行政法控制行政权的同时隐含着的另一个命题就是对公众权益的保护。中国诸多行政法典也认可了行政法的这三个方面的功能。《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”《中华人民共和国行政处罚法》第1条规定:“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”《中华人民共和国行政强制法》第1条规定:“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”在这里笔者需要指出的是，当这些行政法典提到保护公民权利时，所使用的是公民概念当然也包含了社会组织。在笔者看来，中国行政法典关于公民权保护的表述有着非常深刻的科学内涵，这里的公民是一个泛指的具有普遍意义的概念，我们不能仅仅将行政法中的公民概念理解为行政相对人。但令人遗憾的是，在中国行政法治实践中，诸多行政主体对公民概念的理解仅仅局限在行政相对人的范畴之中。例如，前不久某高校大学生请求国家发改委公布汽柴油涨价的依据，某大学生要求环境保护部公布中国环保指数确定的依据，在这两个个案中，行政系统都以这些大学生与该行政行为无关为主要理由而拒绝了他们的请求。在笔者看来，如果按照中国诸多行政法典提出的保护公民权利这个角度来思考的话，这几个大学生虽然不是行政相对人，但他们是利害关系人，从广义上讲他们属于相关行政法典所界定的公民的范畴。具体地讲，在中国目前的行政法治实践中，对公民权利的保护是有所选择的，即诸多行政主体只将公民权利的保护放在作为相对人的公民范畴之中，而忽视了利害关系人也是公民的范畴。因此，笔者认为利害关系人参与行政程序具有保护利害关系人权益的价值，进而具有使公民权利保护全面化的价值。
二、利害关系人参与行政程序的路径及法制保障
在中国行政法治实践中，利害关系人参与行政程序是有一定路径的，我们可以将这些路径概括为四个方面:其一，利害关系人因行政主体告知而参与的路径。在有些行政程序中，利害关系人与行政相对人的权益往往难以分开。例如当工商行政管理机关对销售者所销售的产品因产品质量而进行处罚时便涉及该产品的制造商，在处罚过程中，行政主体常常会告知该制造商作为利害关系人介入到这个行政程序中来，甚至可以让其承担连带责任。在这个过程中，利害关系人事实上已经参与了行政程序。其二，利害关系人因行政相对人的主张而参与的路径。利害关系人与行政相对人的关系有两种情形:一种情形是利害关系人与行政相对人在某一权益关系上是相互对立的;另一种情形则是利害关系人与行政相对人有着一致的权益关系，在这种情况下，若某一行政相对人的权益受损，那么相应的利害关系人也同样受损。上列两种类型在行政法治实践中都非常多见，如果出现了第二种类型，行政相对人便会积极地主张利害关系人也要参与到该行政程序中来。其三，利害关系人因自身利益受到威胁而参与的路径。在上列两种情形中，利害关系人参与行政程序都是相对被动的，即在没有行政主体和行政相对人告知的情况下，利害关系人便不会参与到相应的行政程序中来。然而，在行政执法中有些行政行为或者已经开展的行政程序如果进行下去会威胁到行政相对人的权益，该行政相对人在这种情况下便可以主动地参与到行政程序中来。上面提到的大学生要求相关行政主体公开信息的行为就属此种参与路径。其四，利害关系人因维护社会公益而参与的路径。近年来中国行政法学界对公益诉讼的探讨方兴未艾。所谓公益诉讼就是因公共利益关系引起的行政或者民事诉讼。进言之，民事诉讼中有公益诉讼的范畴，那么行政诉讼中也同样存在公益诉讼。至于行政诉讼中的公益诉讼究竟如何构建在中国还是一个立法上的空白，但在公益诉讼应当构建这个问题上我们已经达成了共识。对于行政公益诉讼而言，应当是这样一种情形，即行政主体某一个行政行为包括行政上的作为或者不作为，一旦对公共利益造成威胁或者一旦涉及公共利益，有关的公众便可以通过法律程序提出请求。当提出这样的请求时，他实际上已经作为利害关系人参与到行政程序中来了。需要说明的是，利害关系人参与行政程序的此一路径是较为复杂的，因为在这样的参与中存在一个对利害关系进行确认和界定的问题。利害关系人参与行政程序的上述路径既存在于中国的行政法治实践中，也是我们对上述路径制度化、规范化的一个主张。那么，在中国目前的行政法治环境下究竟如何保障利害关系人参与行政程序呢?笔者试提出下列主张和见解。第一，确立行政程序当事人制度。当事人概念是一个基本的法律概念。在行政法学理论中当事人往往与行政法关系的概念予以对应，即一定的当事人存在于一定的行政法关系之中，而一定的行政法关系又是由一定的当事人所构成的。①换言之，在中国目前的行政法制度中，当事人似乎仅仅是一个学理问题，是一个认识行政法关系和行政过程的方法论问题。
在行政行为的制度构建中没有同时构建当事人制度，在行政程序的制度设计中也没有认可和构建当事人制度，这样，我们便无法确定在一个行政行为或一个行政程序中参与人的具体身份。基于此，笔者认为，应当在中国的行政程序立法和行政程序制度构建中确立当事人制度。一方面，应当在行政程序中给当事人下一个定义，通过这个定义揭示当事人的内涵;另一方面，应当对行政程序中当事人的类型进行划分。例如，我们既认可行政主体的当事人身份，也认可行政相对人的当事人身份，更认可利害关系人的当事人身份。当然，行政程序如果有其他参与人的话，也可以明确其当事人身份。另外，当事人在法律制度中的出现，说到底是一个法律上的资格问题，如何赋予各当事人法律上的资格是在今后的行政程序构建中需要重点解决的问题。第二，确立行政行为介入制度。①所谓行政行为介入制度是就行政行为第三方参与制度而言的。上文已经提到，在司法程序中有三方当事人，与之相比中国的行政程序大多数只有两方当事人，尤其在一个具体行政行为进行中只有行政主体和行政相对人两个方面。譬如，在行政许可中是申请人和行政主体，在行政处罚中是行政主体和被处罚人，其他绝大多数行政行为也都如此。由双方当事人进行的行政行为虽然有利于提高行政管理效率、简化和缩短行政过程，但从法律公正性的角度来看，目前的模式难以发挥公正化的效果。众所周知，公正原则是现代法治的核心原则，而公正原则的来源是自己不能成为自己案件的法官(Nemojudexinpartesua．)［6］。这是公正原则的最高境界。而目前中国行政行为的作出恰恰违反了这个原则。正是基于目前的这种格局，笔者主张应当建构行政行为介入制度，就是让一个行政行为在其进行中有第三方参与，如果行政行为介入制度能够被行政法治理论认同、能够被行政法治实践广泛吸收的话，那么利害关系人参与行政程序也就没有机制上的障碍了。第三，确立行政过程开放性制度。国务院在2007年制定了《政府信息公开条例》，这意味着中国政府信息公开进入了一个新的历史阶段。自从该条例颁行以后，中国行政过程的公开化程序有了很大提升。然而，笔者认为中国的政府信息公开制度还存在诸多缺陷。正如有学者所概括的，“以政府信息公开条例等为核心的政府信息公开①所谓行政行为介入制度就是指在一个行政行为作出时除了行政主体和行政相对人参加外，应当有第三方予以介入，这第三方的介入不是该行政行为进入救济阶段的介入，因为在行政行为救济阶段行政行为本身就有多方参与。也就是说，在一个行政行为作出和形成时就应当由第三方介入，第三方的介入使行政行为由原来的双方关系变成三方关系，而这样的三方关系是保证行政行为公平化的前提条件。至于行政行为介入制度应如何构建，则是需要深入探讨的问题。制度仍存在如下不足:内部监督主体有权无责。……外部监督缺乏有效性。……损失赔偿制度不健全。”［7］这些问题从一定角度说明了中国的政府信息公开还处于非常不成熟阶段。政府信息公开当然能够帮助政府行政系统开放行政过程，但是从深层次看，行政过程的开放性与政府信息的公开化还不是同一意义的概念。因为政府信息公开是对特定行政行为而言的，而且政府信息公开是受严格的条件限制的，即便在法治发达国家，政府信息公开也不是绝对的。因此，行政过程的开放性是一个包含更高科学内涵的命题，这个命题要求行政系统把整个行政过程都当作一个开放系统来对待。根据这个命题，行政系统的任何管理活动和任何执法活动都是一种社会化的活动，都是要融入社会系统的。目前，中国之所以没有为第三人参与行政程序留下较大空间，就是由中国行政过程的封闭性或者半封闭性造成的。我们知道，中国行政权的行使是由行政主体发动的，也是由行政主体按照行政权的运作逻辑展开的，在这种封闭和半封闭的状态下，自然而然地既看不到利害关系人的存在、也难以为第三人参与行政程序提供机会。因此，确立行政过程开放性制度是利害关系人参与行政程序的前提条件。
作者：梁玥 单位：上海政法学院
