“市政债”开闸(2)

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信用评级两难

　　5月中旬，在前述试点办法公布前几个工作日，财政部国库司召集多家评级公司，在财政部召开了推进地方政府信用评级的有关会议。会议期间，财政部官员首次向评级公司传达明确的信息，即2014年地方政府债券试点，引入信用评级制度。
　　据了解，直到今年初，财政部在初步确定地方政府发债试点自发自还的模式时，仍对是否引入信用评级，持有不同意见。此后，相关事宜进展之快，让部分评级公司始料未及。
　　去年6月，财政部2103年地方政府债券试点办法中首次提出要逐步推进建立信用评级制度。此后，财政部高级别官员相继对外表达这一改革推进方向。去年底，财政部先后单独召集数家国内评级公司座谈，重点了解如何进行地方政府评级、需要哪些材料、评级理念和评级方法，等等。一位曾参与座谈的评级公司高层人士回忆称，座谈的感觉是，财政部推动地方政府评级的困难和障碍很大。
　　国外经验表明，信用评级是市政债发行的必要要件之一，是债券市场基础设施建设的重要环节，信用评级可以解决地方政府与投资者之间的信息不对称的问题，揭示地方政府的信用风险，保障投资者的知情权，促进地方政府提高信息透明度，接受社会和市场监督。同时也是债券市场利率定价的重要依据。
　　按照财政部规定，地方财政厅通过招标方式，自行择优选择信用评级机构。财政部并没有对评级服务流程和收费标准，做出更为详细的规定。最新信息显示，广东省财政厅已经完成评级机构招标，上海新世纪评级公司凭借全牌照优势胜出，双方将就评级服务价格等细节协商后，签署评级服务协议。预计不久，中国首例以地方政府作为评级标的的信用评价结果将会问世。
　　虽然地方政府评级已经正式启动，但是一些关键性的障碍，将制约地方信用评级的开展。以中诚信国际为例，其地方政府评级方法借鉴了穆迪的美国地方政府及美国以外州和地方政府的评级方法，充分考虑中国实际国情，即行政体制和组织体系、资产和资源禀赋、债务类型和结构以及财政体制和级次等多方面特征。“这是非常本土化的评级方法。”该公司高层人士说。
　　他进一步解释道，中、美地方政府存在质的差别，尤其制度差别非常明显，中国财政透明度不高，信息披露不完善。比如美国的供热和供暖是私营部门提供，而中国是政府亏本提供，这些资产很难公允估价。同时，由于没有统一的信息披露格式和目录，地方政府在财务数据公开方面带有很强偏好。
　　过去的经验表明，地方政府往往公开有利数据，淡化或隐瞒不利数据。此外，以地方政府性债务来说，审计署先后两次公布了截至2010年底和2013年6月份相关数据，如何使得债务数据公开定期化和格式化，并且真实完整，这是地方政府评级制度建设的关键环节。
　　此外，中国地方财政核算现行的财政会计制度是建立在收付实现制基础上的，并非权责发生制基础上，地方政府基本没有完整的资产负债表。
　　事实上，相比一般公司法人，地方政府更为强势，这对于向来缺乏公信力的中国评级行业，又是一大实实在在的挑战。前述评级公司总裁坦言，现在参与企业信用评级的投标，就像卖白菜一样，任发行人摆布，地方政府更为强势。
　　一个更为严峻的现实是，当前中国评级行业恶性竞争愈演愈烈，以级定价、买卖评级的乱象非常突出。
　　因此，在这样的局面下，信用评级到底能在揭示地方政府信用风险和定价方面发挥多大作用，仍然存在很大的变数，从某种意义上来说，评级的实际效果可能要远远逊于市场预期。

融资平台再定位

　　债券融资作为一种公开、透明、高效的融资形式，是公认的地方政府融资的主流渠道，外界也寄希望于通过债券市场制度创新，来推动中国地方政府性债务管理和改革。
　　不过，接受《财经》记者采访的多位人士认为，未来很长一段时间内，地方政府债券融资格局将延续“市政债+城投债”格局，地方政府融资平台的融资角色淡出需要一个过程。数据显示，截至目前，城投债余额约3万亿元，而2014年财政部主导的地方政府债券发行规模为4000亿元，从规模上看，地方政府债券完成对城投债的替代尚需时日。
　　前述财政部权威人士坦言，地方政府融资不是开一扇门、关一扇门的问题，可能有段时间需要逐步替代，在过渡阶段，老的投融资机制和融资渠道还是要有的。不过，一项现实的约束是，在中国财政收入整体趋缓局面下，地方政府债券余额纳入本级财政预算管理后，发债规模的扩大也面临硬性制约。
　　业内人士担心，在中央、地方政府尚未完全分离，地方发债硬约束机制尚未完全建立的情况下，如果地方发债贸然全面放行，可能陷入一放就乱的局面。
　　外界忧虑，在监管分割的中国债券市场，发改委、人民银行都有做大自己管辖范围市场的冲动，利益格局的重新分配将极为困难。自去年以来，各债券主管部门为顺应中央地方债务改革和城镇化融资的号召，纷纷推出类似市政债类的融资品种。
　　发改委财金司一位权威官员举例称，如果兰州城投发行城投债，不能说它和财政一点关系都没有，但要完全等同于财政，由财政来发债也不合适。由此可以看出，地方融资平台的融资功能的剥离，并不是一件容易的事。
　　5月20日，国务院转发2014年深化经济体制改革的要点，明确地方政府融资“开明渠、堵暗道”，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。
　　在中诚信国际相关人士看来，平台公司终极出路是发展成为产业类集团公司或者地方国资企业。
　　近几年来，地方融资平台公司也意识到政府公益性项目不可持续性，在政策性业务尚未枯竭前，需要另谋出路，为此，融资平台出现了探索业务多元化，主动寻求盈利业务的新趋势，有的甚至要求地方政府将产业类的股权或者国有企业资产划转到其名下，继而扶持这些产业做大做强。这种变化在以高速公路投资建设为主的地方融资平台最为明显。
　　此外，以北京基础设施投资建设有限公司为例，其在负责北京所有地铁的投融资和建设同时，近几年尝试围绕轨道交通的一级、二级土地开发，例如地铁沿线土地和上盖开发，其还围绕轨道交通的上下游企业，发展股权投资，先后投资了列车信号控制系统、屏蔽门制造等多家公司股权。
　　不过，剥离融资平台融资功能最难的环节无疑是融资平台存量准政府如何处置。前述中诚信人士认为，平台公司的转型关键并不在平台公司，而在地方政府职能和角色转变，厘清地方政府和融资平台之间的法律关系，合理划分界定中央和地方政府财权、事权，实现财权、事权相互匹配。
　　前述财政部官员也认为，目前来看，平台公司最终的债务是由政府买单，全体社会人买单，不如把它的债务放在明面上，未来逐渐剥离其原有的政策性业务，剥离政府的融资功能后，融资平台可以通过政府和社会资本合作（PPP）的模式参与城市基础设施投资。

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